李炳鑫

东营市油地校融合发展办公室

摘要：《东营市石油天然气管道保护办法》的实施，有效弥补了上位法对油气田集输管道、生产管道保护监管的空白。《办法》创设性地将管道分为Ⅰ类（长输及集输管道）和Ⅱ类（生产管道），实施分类分级管理；理顺工作机制，厘清部门职责边界；细化规划建设、高后果区控制、第三方施工、完整性管理等保护措施，并专章规定应急与事故处置。启示地方立法需立足区域实际，促进油地协同、政企联动。同时，建议国家修订上位法，将油气田集输、生产管道纳入调整范围，完善职责分工、补偿机制等。

关键词：石油天然气管道；分类分级；油地融合；管道保护立法

山东省东营市是国家重要的石油化工产业基地之一，也是胜利油田主产区。油田集输管道、生产管道覆盖城乡，多条输油管道连通青岛港、烟台港、东营港、日照港和重要原油储备库，将中石化胜利油田、中海油渤海垦利油田和进口油气资源输送至炼化企业、燃气公司等，为保障国家能源安全发挥了重要作用。近年来，随着管道运输发展步伐不断加快，管道建设布局与国土空间规划衔接不够紧密、管理保护权责不够清晰、事故救援体系不够完善、油气田生产管道监管缺失等问题越来越突出，而国家和省出台的法律法规主要适用于长输管道，油气田集输管道、生产管道的管理保护缺乏有效上位法支持，迫切需要结合东营实际，分级分类制定管道保护管理措施，切实增强管道保护监管的精准化、规范化水平。

《东营市石油天然气管道保护办法》于2023年12月30日公布，自2024年3月1日起正式施行，是国内第二部、省内第一部针对石油天然气管道保护和运行安全的地市级政府规章，是在《石油天然气管道保护法》《山东省石油天然气管道保护条例》等法律法规框架下的适度创新，补齐了东营市管道保护工作法治化的短板，满足了当前和今后较长一段时期内管道保护的需要。

1  主要内容

《办法》设有总则、规划建设、保护责任、应急和事故处置、监督管理、法律责任和附则等7章42条内容，结构与上位法基本保持一致，条款制定紧密结合地方实际，规定了以下内容：一是创设性划定管道类别，对油气管道实施分类分级管理。根据危险程度、输送介质、标准规范等，将油气长输管道和油气田集输管道（是指经过联合站（处理站）后，输送符合产品标准和工艺要求的净化原油（天然气）的管道）归类为Ⅰ类管道。将油气田生产管道（是指输送油气井采出液（气）至联合站（处理站）的管道）归类为Ⅱ类管道，并对应制定了保护管理措施。二是进一步理顺工作机制。明确由东营市油地校融合发展办公室（东营市政府组成部门）作为市级管道保护管理行政主管部门，进一步厘清发改、应急、自然资源和规划等部门职责边界，要求各县区结合实际分别确定行政主管部门。在管道规划建设、安全生产、隐患排查等方面，也对管道企业的义务和责任加以明确。三是进一步细化完善保护管理措施。对Ⅰ类管道安全防护方案，未经审批擅自开工建设设定法律责任，明确Ⅰ类管道未组织竣工验收擅自交付的法律责任。聚焦管理重点问题，对管道路由规划、高后果区控制、第三方施工管理、完整性管理、试运行等事项作出补充规定。另外，对城区规划范围内Ⅱ类管道的停止运行、封存、报废等事项作出规范，对所有Ⅱ类管道的选线、材料报备等事项作出规定。设专章对管道应急和事故处理作出规定。

2  创新要点

《办法》将油田集输管道、生产管道纳入全市油气管道保护监管体系，构建了油地管道保护融合机制，为油地管道规划建设、外部保护、安全生产、应急救援等各项工作提供强有力的法治保障。《办法》较好地体现了兼顾管道保护和服务企业发展的原则，得到了国家司法部、山东省司法厅、中石化胜利油田的认可支持。

3  实施效果

一是管道保护责任体系实现全覆盖。建立起全流程、全领域、全生命周期油气管道保护工作机制，进一步厘清管道保护主管部门、公安局、市场监管局、应急局、自然资源和规划局等部门职责边界，实现油气管道规划建设、外部保护、安全运行、停运报废全流程监管、全链条推动、一体化落实，构建起上下贯通、左右协调、分级负责、齐抓共管的油气管道保护高效治理和服务体系，Ⅱ类管道占压、第三方施工等外部保护问题在立法层面得到有效保障支持。同时，新建管道建设土地征用、手续办理、工农关系调处等方面实行一体协调推进机制，管道项目建设效率提升30%。二是管道本质安全水平持续提升。《办法》实施近三年来，Ⅰ类管道和城区规划范围内的Ⅱ类管道检验和完整性管理覆盖率达到100%，排查整治各类隐患3000余项，管道本体隐患和外部占压隐患实现清零；胜利油田地面油气管网优化简化，规模应用地面管道内衬防腐，更新改造老旧管道1200余条、600余千米；制止未经审批的第三方施工244起，管道外部破坏发生率持续下降；全市134处高后果区建立了会商研判、联防联控、协同应急工作体系，始终保持管道风险受控、结构功能完整可靠、安全运行的状态。管道泄漏监测、光纤振动预警、无人机巡线、全天候视频监控等智能化技防措施落地见效，第三方施工、打孔盗油等风险防范化解加速向事前预防转型。三是油地、政企应急资源共建共享。将胜利油田应急救援力量纳入全市应急救援体系，推动管道企业应急预案与地方政府应急预案衔接，推进应急救援人才共育共用、应急资源共建共享。油地间开展挂职交流150余人次，助推胜利油田油气应急救援队创建为国家油气管道应急救援胜利油田队，成为山东省首支油气类国家救援队，实现东营市域范围内2小时快速救援机动。

4  基本启示

我们深刻体会到，地方立法要立足区域实际、精准破解短板，坚持问题与需求双导向，促进油地协同、政企联动，兼顾监管效能与企业发展。同时，要强化科技赋能与全流程管控，推动隐患排查与风险防控向事前预防转型。建议对上位法进行修订：一是将油气田集输、生产管道纳入国家和省级管道保护法律法规调整范围，填补监管空白；二是对管道保护与安全监管职责分工、分税和用地补偿方式、管道保护距离规范等进行深入研究和完善，并体现在法律条款中；三是进一步完善政企合作机制，明确相关部门与企业的权责边界，促进油田企业和地方经济的协同发展。

作者简介：李炳鑫，1989年生，硕士研究生，油气储运工程专业，现任山东省东营市油地校融合发展办公室工程师，主要从事油气管道保护监管工作。联系方式：18766752905，kingsbug2010@163.com。