郭振军

河南省天然气管网公司

摘要：为落实《石油天然气管道保护法》，河南省于2017年出台了《河南省实施〈中华人民共和国石油天然气管道保护法〉办法》，明确管道保护基本遵循的原则和属地监管职责，强化企业主体责任及长效联系机制等内容。实施八年来，政府部门和管道企业在责任落实、合规管理、技术投入等方面均发生了深刻变化，取得了较好的经验做法。

关键词：管道保护；地方立法；职责分工；联防联控

河南省作为全国重要的油气输送枢纽，油气长输管道总里程突破1万公里。西气东输一线、二线、三线及榆济线等多条国家干线穿省而过，省内支线管网不断加密，形成了多通道、大流量的油气输送格局。管网规模的持续扩张意味着地方政府和管道企业管道保护工作面临着更为严峻的挑战：随着城镇化加速推进，工程建设与管道交集日益增多，第三方施工频繁，稍有不慎就可能造成管道损坏；占压隐患屡禁不止，沿线部分居民法律意识淡薄，在管道上方违法建筑、种植深根植物等现象时有发生；打孔盗油气等违法行为屡禁不止。《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）的颁布为保障管道安全运行发挥了重要作用，但由于部分条款过于原则，缺乏针对性，影响法律实施落地。亟需一部“落地有抓手”的地方规章来保驾护航。《河南省实施〈中华人民共和国石油天然气管道保护法〉办法》（以下简称《办法》）于2017年6月14日经省政府第126次常务会议通过，自2017年8月1日起施行。

1  制度设计

《办法》共五章三十一条，全文6400余字。

第一章 总则（第一条至第六条）：明确了管道保护基本遵循的原则和属地监管职责，对省、市、县三级政府的领导责任、各相关部门监管责任以及乡镇、街道办事处的协助监管职责作出具体规定。如第四条规定县级以上人民政府能源主管部门负责“指导、监督有关单位履行管道保护义务，督促企业落实安全生产主体责任”；第六条规定“管道企业是管道建设、保护和安全运行的责任主体”，同时要求企业“与沿线人民政府、企业、居民建立长效联系机制”。这两项条款为开展地企联防、建立信息联络员制度提供了法定依据。

第二章 管道规划与建设（第七条至第十八条）：重点解决管道建设选址与城乡规划的衔接问题，规定了管道建设选线方案时，应当依据有关法律、法规等规定，留出足够安全空间，新建管道与学校、医院等应保持法律与规范规定的保护距离；对管道保护设施验收标准、竣工测量图备案制度作出了详细规定。

第三章 管道保护与应急管理（第十九条至第二十七条）：对巡护的具体要求、工程交叉相遇关系处理、应急预案制定与备案、应急救援队伍建设以及政府主管部门监督管理等作出了具体规定，是加强日常管道保护工作的核心依据。

第四章 法律责任（第二十八条至第三十条）：明确了管道企业、个人、政府部门违法情形，对应处罚、追责及强制措施等，为行政执法提供了可操作的依据。

第五章 附则（第三十一条）：明确了施行日期。

2  创新要点

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《办法》最大的亮点在于将管道保护法原则性规定转化为可执行、可操作的具体制度。

一是建立“清单式”部门职责分工。《办法》第五条详细列举了公安、财政、国土资源、城乡规划、交通运输、水利、国有资产管理、质监、安监、气象等部门的管道保护职责。管道企业遇到问题时能够“按图索骥”——打孔盗油找公安，规划冲突找规划部门，土地问题找国土部门。这种“清单式”确权，消除了政府部门监管“盲区”，极大地减轻了企业多头协调的负担。

二是明确企业主体责任和建立长效机制。《办法》第六条不仅明确了管道企业的主体责任，还要求企业建立与沿线政府、企业、居民的长效联系机制。管道企业普遍建立了信息联络员制度，发展管道沿线信息联络员。做到占压等隐患整治“早介入、早预防”。

三是正确行使行政处罚裁量权。省级主管部门结合执法实际，制定行政处罚裁量标准，对违反管道保护法和《办法》行为的事实、性质、情节和社会危害程度，划分为轻微、较重、严重三个等级，明确各类违法行为的处罚种类与适用情形，增强行政执法的准确性和可操作性。

3  实施效果

《办法》实施八年来，政府部门和管道企业在责任落实、合规管理、技术投入等方面均发生了深刻变化。

一是警企联防成效显著。管道企业与属地公安机关建立了常态化联动机制。以河南省天然气管网“薛密登”管道为例，属地公安部门在输气站场设置“一键报警”按钮，可实现异常情况下快速报警、处置。

二是技防投入全面升级。《办法》确立的法治框架为企业加大安全投入提供了稳定预期。管道企业综合运用视频监控、光纤预警、无人机排查等技防手段，沿线监控摄像头全天候运行，光纤报警系统实时监测，形成了“人防+技防”的立体防控体系。以河南省天然气管网为例，公司建设GIS地理信息系统、高后果区视频监控系统、振动光纤预警等智慧燃气系统，可实现对管道巡检、高风险管段运行状况的实时监控。

三是合规管理日趋规范。对能源主管部门和其他有关部门的违法行为作出了明确规定，依法进行处分或追究刑事责任，提升了政府依法管理能力。管道企业建立了涵盖法律法规标准的适用清单，将《办法》及其裁量标准的要求逐条嵌入企业制度，使企业各项工作都有了明确的规范指引，实现了“事事有依据、处处有章法”。

4  基本启示

《办法》在实践中形成的主要经验可归纳为三点：一是地方立法要敢于在“痛点”处下刀，针对部门职责不清、企业协调困难等实际问题给出制度答案，而不是简单照抄上位法；二是法治建设不能停留在纸面上，需要政府部门牵头完善配套管理细则、强化执法监督，推动法规条文真正转化为企业合规经营的“行动指南”；三是政府立法为行业提供了稳定的制度预期，企业才能放心投入、大胆管理，实现管道高质量安全发展。

由于《办法》已实施多年，部分条款已不能满足当前管道保护工作的需要，还存在智能化监管、数据共享等当面的规定落后于现实需要、第三方施工管理制度缺失等不足，建议下一步紧密结合工作实际，以问题为导向，总结经验教训，适时开展《办法》修订工作。

作者简介：郭振军，1974年生，高级工程师，就职于河南省天然气管网公司，长期从事油气管道项目建设和运营安全生产管理，对天然气长输管道投产规范及安全问题有深入研究。联系方式：18039378017。