俞绍权

浙江城建煤气热电设计院股份有限公司

摘要：浙江省作为全国首个颁布实施省级石油天然气管道保护条例的省份，构建了具有浙江特色的管道保护法治体系，其制度设计与实践探索具有重要的现实意义与示范价值。本文系统梳理《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》的制定背景、制度框架、创新要点及实施成效，以期为完善管道保护法治体系提供地方经验参考。

关键词：管道保护；法治建设；制度创新；地方经验

作为东部沿海能源消费大省，浙江省在国家能源战略布局中承担着重要的通道枢纽功能。随着西气东输管道以及省天然气环网等管道陆续建成投运，浙江逐步构建起贯通南北、连接东西的跨区域油气管道输送格局。在有力保障能源供应的同时，也暴露出现行管理体制与管道建设和保护之间不相适应的问题。2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）颁布实施，为全国管道保护工作提供了基本的法律遵循。但在执法主体、基层职责、操作程序等方面，上位法的原则性规定仍有待结合地方实际加以细化和补充。如部分市、县未明确管道保护主管部门，乡镇一级缺乏法定监管职责，相关部门和企业职责边界不清，各类项目建设与在役管道交叉频繁，高后果区和第三方施工管控难度加大，安全隐患和风险不断增加，海域与陆域管道监管责任交叉等问题日益突出，亟需通过地方立法补齐制度短板。

2014年7月31日，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》（以下简称《条例》），是当时国内第一部省级管道保护专门法规。2021年，结合机构改革后相关部门职责的调整变化，《条例》进行了相应修订完善，进一步优化了各部门在管道保护工作中的职责配置，以更好适应新形势下监管工作的实际需要。

1  条例内容和框架：更注重基层操作性

《条例》共六章五十一条，一万余字。与管道保护法相比，《条例》在章节设置上更加注重基层操作性，增加了乡镇职责、专项验收、信息沟通机制等具有浙江特色的制度安排。主要内容如下：

第一章 总则（第一条至第六条）：明确了立法目的、适用范围、工作原则，以及县级以上人民政府、乡镇街道、发展改革（能源）、公安等部门的职责分工，确立了政府领导、部门监管、社会监督和管道企业负责的工作机制。与管道保护法相比，《条例》首次将乡镇人民政府、街道办事处明确为管道保护责任主体，将公安机关正式纳入管道保护责任体系。

第二章 规划建设（第七条至第二十一条）：对管道发展规划与城乡规划的衔接、管道建设选线方案审核、防护方案与改线方案审批、管道标志设置、临时用地补偿、土地复垦、管道保护专项验收、竣工测量图备案等作出具体规定。管道保护法对竣工验收仅作原则性要求，《条例》首创管道保护专项验收制度，从源头上杜绝新管道“带病投产”。

第三章 保护责任（第二十二条至第三十三条）：规定了管道企业的巡护、检测、维修、隐患排查、安全风险评估等主体责任，明确了第三方施工作业审批程序、危害管道安全的禁止性行为，以及发改、公安等部门的监督检查权限。

第四章 应急预案（第三十四条至第四十条）：明确了各级政府管道事故应急预案的制定要求，规定了管道企业应急预案的制定、备案和演练要求，以及管道事故发生后的应急处置程序。

第五章 法律责任（第四十一条至第四十九条）：对管道企业、施工单位、相关单位及个人的违法行为设定了相应的行政处罚，明确了发改、公安、综合执法等部门的执法权限。《条例》依托浙江“大综合一体化”行政执法改革，将部分行政处罚权赋予综合执法部门，提升了执法效能。

第六章 附则（第五十条至第五十一条）：对管道附属设施的范围进行了界定，明确了《条例》的施行日期。

2  创新要点：地方立法的突破与特色

《条例》在严格遵循管道保护法的前提下，紧密结合浙江实际，形成了多项具有地方特色的制度创新。

一是多元共治，构建“政警企”协同监管新格局。《条例》明确界定了发展改革（能源）、公安、应急管理等部门的管道保护职责，构建了权责清晰、分工协作的监管框架。其中，将公安部门正式纳入管道保护责任体系，明确规定其“负责本行政区域内管道保护的相关监督管理工作，以及危害管道安全违法行为的查处”。这一制度使公安机关成为管道保护法定监管主体，为后续浙江省管道保护构建“政警企”协同联动机制奠定了坚实的法律基础，形成了多部门齐抓共管的工作格局。

二是重心下移，打通基层监管“最后一公里”。《条例》第四条明确乡镇人民政府、街道办事处承担管道建设和保护的相关监督管理工作，将监管触角延伸至基层。第六条依据浙江省“大综合一体化”行政执法改革精神，规定行政处罚及相关行政强制、监督检查职权可由综合执法部门行使。结合后续出台的《关于建立市县地方管道保护主管部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》，深化发展改革（能源）主管部门与综合行政执法部门协同合作，提升了执法效率和基层监管能力。

三是流程构造，行政审批与备案的标准化设计。《条例》根据管道是否跨县、跨市，分别明确审批和备案层级对应县级、市级或省级地方管道保护主管部门，责任层级更加清晰。在此基础上，浙江省印发《关于石油天然气管道保护监督管理的指导意见》，将《条例》规定的两项行政许可和五项行政备案的具体流程、材料要求予以明确，为地方主管部门处理相关事项提供了快速便捷、标准清晰的操作依据。

四是源头管控，首创管道保护专项验收制度。管道保护法第十九条原则规定“竣工验收应当审查管道是否符合本法规定的管道保护要求”。《条例》第十九条将其细化为可操作的专项验收程序，由地方管道保护主管部门组织专家，重点核查管道中心线两侧各五米范围内是否存在深根植物或建筑物占压、管道建设是否符合经批准的防护方案、管道标志设置是否合规等事项。未通过专项验收的管道不得正式投入运行。从源头上消除了管道中心线两侧各五米范围内的占压隐患，避免了新管道“带病投用”。

五是边界厘清，划分海域与陆域管道的职责。《条例》明确了除“海上管道、城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道”之外的油气管道建设和保护的适用范围，进一步厘清海域管道与陆域管道的保护监管职责界面，有效避免因执法权限不同形成监管空白，有利于地方管道保护主管部门集中力量做好陆域管道保护的监管工作。

六是补位立制，构建管道事故应急管理体系。管道保护法对应急管理的规定较为分散。《条例》专设“应急预案”一章，从政府预案编制、应急队伍建设、企业预案备案、事故应急处置四个层面系统构建了应急管理制度。据此，浙江省每年由应急管理、发展改革（能源）等部门联合开展省级管道事故应急演练，有效提升了政企联动处置能力。这一制度设计将管道应急管理提升至与建设、保护同等重要的位置，弥补了上位法在应急体系建设上的不足。

3  实施成效：制度落地的实践成果

《条例》颁布实施十余年来，浙江省管道保护工作实现了从被动应对到主动预防、从单点突破到系统治理的跨越式发展。

一是形成了权责分层的监管体系。依据《条例》，浙江省建立了省、市、县三级政府管道保护监管体系，即省能源局负责统一监管和总体谋划、设区市发展改革（能源）部门承担监督协调、县级主管部门落实日常监管和执法配合。配套制定了检查标准、行政处罚裁量基准以及属地监管和企业主体责任清单，明确了各方责任边界，做到了分级施策、上下贯通、权责匹配、运转协调、监管有力。

二是形成部门协同联动的机制。《条例》对发展改革（能源）、公安、应急管理等部门的管道保护职责作出明确规定，构建起职责清晰、分工协作的监管体系。2025年浙江省全年开展“四不两直”暗访和跨部门联合检查等各类检查372次，其中省级检查10次，覆盖11个地市，检查涉油气管道第三方施工点100余处，发现各类问题隐患26处，完成移送属地执法部门立案调查3起，处罚金额3万元。

三是形成了覆盖基层的治理网络。依据《条例》明确的发展改革部门职责以及乡镇信息沟通机制，全面梳理管道保护治理体系，以县（市、区）级管道保护主管部门为主体，将管道保护工作主动纳入县级社会治理中心。立足“大综合一体化”执法背景，扩大管道保护在乡镇（街道）“基层治理四平台”中的应用，实现群防群治。遵循“网格化管理”既有制度，明确村级管道保护网格员职责，实现管道保护基层治理全覆盖。

四是形成了常态化的长效运行机制。通过逐级签订管道保护责任书，保证了省市县三级管道保护工作的连续性。常态化开展“检查+通报+整改+闭环+回头看”风险隐患排查整治工作，构建完整的工作闭环。政企依据风险研判结果和职责要求，分别制定监管清单、检查清单和隐患清单，明确工作责任和完成时间节点，确保各项工作有序推进。同时，定期将任务完成情况上报，以便上级部门及时掌握工作进展和解决问题。

4  基本启示：实践经验与发展方向

至2025年末，浙江省油气长输管道累计建成投运里程已达6455公里，实现对全省11个设区市的全覆盖，构建起运行高效、布局合理的油气输送网络。回顾十余年管道保护制度建设和实践，沉淀出三条核心启示。

一是以《条例》为统领，实现从“法律条文”到“治理工具”的转化。《条例》将上位法的原则性规定细化为符合省情的制度安排，使法治要求真正落地为可执行、可监督、可问责的治理手段，有效解决了法规落地“最后一公里”的问题。

二是以《条例》为纽带，构建“纵向贯通、横向协同”的责任闭环。《条例》明确了省、市、县、乡镇四级政府管道保护职能定位，通过公安机关职责法定化、综合执法力量融入、村级网格员参与等制度设计，打破部门壁垒、打通层级阻隔，形成了政府主导、企业主责、社会参与的管道保护责任共同体。

三是以《条例》为基石，搭建“管道全生命周期”的制度保障框架。《条例》立足管道建设、运行、保护、应急、处置各环节，系统构建了从规划建设到末端治理的完整制度链条，为后续配套文件的制定提供了上位依据，也为行业持续发展、风险动态应对预留了制度接口，展现出地方立法的前瞻性与包容性。

浙江省的探索实践充分表明，以《条例》为核心的地方立法路径，是立足本省实际、回应现实需求的可行之策。面对能源结构持续优化、管道运行环境日益复杂的挑战，各级政府和管道企业要进一步运用法治思维，发挥《条例》的引领和保证作用，持续深化数字化手段与监管业务的融合，不断提升治理能力，完善多方参与、协同共治的工作格局，健全覆盖规划、建设、运行、应急全过程的闭环管理体系，保障石油天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全。

作者简介：俞绍权，浙江城建煤气热电设计院股份有限公司油气院副院长，高级工程师，长期从事涉油气管道第三方施工作业管道保护的设计、咨询、评估工作，参与浙江省油气长输管道保护专项评估工作。联系方式：15868848530，464640693@qq.com。