郑贤斌

中国石油天然气股份有限公司天然气销售分公司

摘要：当前和今后一个时期正值我国油气体制改革和运营机制变革的重要时期，油气管道企业在高质量发展进程中承担经济转型升级、增强核心功能、提高核心竞争力的发展重任同时，面临着诸多不确定性安全风险。本文从政府、企业、社会、公众等多个层面，从管理体制、法规标准、科技装备和管理创新等多个维度，从管道系统全生命周期风险管控、“事后管理”转向“超前预防”等多个角度，分析油气管道安全保护相关方和影响因素，提出落地落实“安全第一、预防为主、综合治理”工作方针的具体举措和对策，为油气产业相关方推动高质量安全发展提供参考和借鉴。

关键词：石油天然气管道；安全生产；保护；法律；技术

油气管道系统作为国家能源运输的大动脉，肩负着能源供应与安全的重要使命，截至2024年底，我国油气长输管道总里程已达19.5万公里，布局优化、覆盖广泛、功能完备的“全国一张网”日臻完善，与此同时，各级政府对油气管道的安全监管越来越严，社会公众对能源安全和公共安全的期望越来越高。当前，正值“十四五”规划收官和“十五五”规划谋定，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》实施十五周年的关键之际，本文结合管道保护法实施成效和遇到的问题，开展油气管道本质安全和公共安全于一体的保护体系探讨，提出新时期油气管道安全保护重点的建议，助推能源管输产业转型升级、催生管网未来新业态。

1  油气管道保护相关法律实施情况

国家高度重视油气管道安全生产和保护工作，先后颁布实施的相关法律有《管道保护法》《城镇燃气管理条例》《特种设备安全法》《安全生产法》《环境保护法》《能源法》。《城镇燃气管理条例》2010年颁布，2016年首次修订，2024年启动第二次修订。《特种设备安全法》2013年颁布实施至今，配套的《特种设备目录》经过2014年、2019年、2024年三次修订。《安全生产法》2002年首次颁布，经过2009年、2014年、2021年三次修改，新版《安全生产法》于2021年9月正式施行。《环境保护法》1989年首次颁布，2014年修订。《能源法》2024年颁布，2025年1月1日实施。但《管道保护法》自2010年首次颁布实施以来至今仍未修订，绝大多数省份尚未出台地方条例，缺乏相配套的国务院法规和部门规章制度。

1.1  管道保护法实施情况

管道保护法颁布实施前，由于缺乏立法层面支持，油气管道建设土地征用、手续办理等方面遇到的阻力和困难不少，导致我国油气管道主要集中在西部、东北这些土地资源相对丰富的地区，而土地资源紧缺与管道用地权属之间的矛盾，严重制约了东部、南部等经济发达地区的管道事业发展。2010年管道保护法正式颁布后，经过15年建设，我国顺利建成连通海外、覆盖全国、横跨东西、纵贯南北的油气骨干网络，高效打通东北、西北、西南及海上四大油气能源战略通道，管道里程增加约12万公里，最高压力由10 MPa提升到12 MPa，最大管径由1016 mm提升到1422 mm，为我国实施新型城镇化建设战略和培育绿色低碳发展新动能提供了重要的支撑保障，也为大国装备制造、工艺设计、技术研发打造了优良的平台，成为国家能源安全保护的重要基石。与此同时，管道保护法探索实施是一个长期的过程，遇到的问题也不能回避：一是关于管道安全监管体制方面。与铁路、公路、电力等行业的安全保护工作同属一个部门监管机制不同，管道缺乏牵头或归口监管部门，容易造成监管漏洞和责任不清，“监管多头、政出多门”，难以落实“源头监督、全程管控”安全监管体制建设的要求，个别地方管道安全监管职能不明确，部门之间互相推诿、责任悬空；管道法定检验、地役权及登记、过境分税和财政转移支付等制度尚未建立，与2007年颁布实施的《物权法》规定衔接不够，土地权利人获得补偿机制及补偿标准缺乏，不利于维护管道企业从事巡检、维修作业的权利；多数地方没有配备管道保护执法力量，对违法行为“零处罚”的现象依然存在。二是关于管道建设规划和标准方面。国家至今未出台全国性的管道建设专项规划，导致管道建设项目与所在地的国土空间规划（包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划）、岸线规划等相关规划的协调衔接不紧密，当管道建设影响地方规划，地方政府往往不进行专业评估，就要求管道企业无条件改线。关于“管道保护距离”的国家标准仍未出台，油气管道工程设计规范均采用加强管道强度来保证管道周边建（构）筑物的安全，但如何应对管道运行后续人口密度增加带来的新问题新风险，尚缺乏规范和标准支持。三是关于管道保护理念方面。过去，建设单位对于管道占压的认识存在局限，一味认为管道上方不应有任何建（构）筑物，导致管道上方物权的法律条文释义矛盾（《管道保护法》第三十条与《民法典》第三百三十一条）。近年来，随着管道设计、施工等技术改进，大多数油气管道采取3PE外防腐层结构，植物根系对管道防腐层基本不会造成伤害，过度砍伐反而可能形成冲沟，导致露管、悬空和防腐层损伤，不利于管道安全；对于管道上方的塑料大棚，管道强度、埋深决定了其基本不会造成实质性危害；对于特殊穿越，管道埋深往往达到二、三十米及以上，基本属于免维护设计，安全系数高，风险低。因此，对种植深根植物、修建大棚和特殊穿越处上方的建（构）筑物不应认定为违法占压。

1.2  安全生产法实施情况

《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，也是安全生产领域的基础性、综合性法律。根据2023年全国人大执法检查组关于检查安全生产法实施情况的报告，法律实施存在的主要问题：一是内生动力不足，生产经营单位主体责任虚化。“安全压力逐级递减，安全责任落实不下去”的问题比较突出，部分企业对双重预防机制认识不到位，安全生产治理模式还没有完全实现向事前预防转变。一些企业单位应急预案编制流于形式，缺乏实用性，应急演练重“演”轻“练”。二是精准监管尚未破题，监管成效有待提升。各地监管队伍人员数量结构普遍呈“倒金字塔型”，责任与保障不相匹配，基层执法力量严重不足。安全隐患排查整治质量不高，生产经营单位疲于应付，有的地方执法“宽松软虚”问题突出，只检查不整治，或以罚代管代改、罚而不管不改。三是监督保障制度效果不彰，影响社会共治深入推进。行政执法与司法衔接不畅，应急救援体系建设还不够完备，安全生产责任保险制度不完善。公众风险防范意识相对淡薄，全社会参与应急救援的局面还没有完全形成。

1.3  特种设备安全法实施情况

《特种设备安全法》是一部兼具发展和安全的综合性法律，是特种设备领域的基础性法律，对于包括锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道在内的特种设备的安全管理具有强制约束力。根据2023年全国人大执法检查组关于检查特种设备安全法实施情况的报告，法律实施中存在的突出问题：一是产业发展存在短板弱项。行业高质量发展潜力仍需进一步挖掘，大量特种设备关键零部件仍需要进口，核心技术自主可控能力欠缺，产业基础相对薄弱，能源与材料消耗问题突出。二是企业主体责任尚未全面落实。少数企业安全意识淡薄，未按规定主动申报定期检验，设备更新改造、检修维保不到位，难以有效落实安全主体责任。特种设备应急预案缺乏针对性和可操作性。三是监管效能有待进一步提升。监管手段难以适应特种设备发展新形势，业务能力与特种设备专业监管的需要还有较大差距。四是监管体制仍需理顺。个别地方政府责任未充分落实，特种设备隐患得不到及时治理，监管执法难度较大。

2  新时期油气管道安全保护的重点

《能源法》明确要求“国家加强能源基础设施建设和保护”。油气管道安全保护作为国家安全体系的组成部分，应以总体国家安全观为指导，对标发达国家管道安全立法经验和最佳实践，有针对性地提出新时期油气管道安全保护的重点，全面提升油气管道安全运输、高效运行和价值服务能力。

2.1  加快管道保护法修订完善

一是健全管道安全监管体制机制。建议构建“源头监督、全程管控”的安全监管体制机制，落实各部门管道保护法定职责，整合分散在各部门的安全监督职能，推进跨部门综合监管，或者设立专业监管机构，加强执法机构和队伍建设，全面推行管道全生命周期安全生产和保护实行一体化管理。二是推进法律法规标准体系建设。现行管道保护法缺少配套的行政法规和技术规范支撑，建议吸纳先进施工技术、安全技术、监（检）测技术和完整性管理等成果，运用于法律相关条款和强制性技术规范的修订完善，做好配套法规和部门规章的制定工作，健全管道保护法律法规标准体系。三是加强管道安全风险防控能力。研究并理清管道与国土空间规划关系，改进管道设计选线的原则和理念，提升管道施工过程管理的合规性和可靠性，建立公共地役权制度，提升应急管理的配套性和联动性，完善事故调查和处理机制，增加群众自救等内容。

2.2  加快管道系统安全保护新技术和新装备建设

一是科学编制“十五五”及未来一段时间管道安全保护发展规划。按照保护对象（管道本体保护、管道周边环境保护、管道运行安全保护），保护方式（主动保护、被动保护），保护阶段（设计阶段保护、施工阶段保护、运行阶段保护）进行分类，对标世界油气管道安全保护技术发展阶段与格局，分析我国在关键技术领域、重大装备方面存在的差距和不足，对符合能源转型趋势和中国实际的管道安全发展进行长远布局，支持我国油气管道行业高质量安全发展配套的若干政策措施。二是全方位推进管道安全保护技术和装备研究和实践。借鉴军工项目的管理模式，重点突破管道设计理念更新、施工器具和工艺流程升级、管道本体和焊接以及防腐等新材料研发和应用，持续推进大功率调频电驱/燃驱压缩机组、输油泵机组、全口径各类阀门和数据采集与监视控制（SCADA）系统等关键装备的升级迭代，加快实现设备的国产化及核心技术的自主可控，打破国外技术垄断。三是加快综合能源系统相关安全保护技术研究和应用。从全局和战略角度，谋划能源物理和信息系统的耦合模式，研究和建立管道与多种运输方式边际接口的技术标准和体系，推动综合能源系统从理论研究、试点示范向大规模推广应用，为重构新型管道运输系统安全保护技术体系提供更坚实的物理支撑。

2.3  智能管道、智慧管网安全保护技术研究

目前，我国智慧管网建设尚处于数据采集与存储阶段，数据孪生模型构建中实体模型和物理模型尚未有效结合，物理模型构建的目标还不明确，与GIS系统、ERP系统、管道生产管理系统等各系统之间仍然没有集成，智慧工地的数据管理较为粗放，站场的智慧化缺乏深度分析与决策支持应用，基于大数据的管道泄漏监测预警、灾害预警、腐蚀控制有待加强。建议通过全要素的全面深度互联，打通设计、生产、管理、服务等全过程活动各个环节的信息流，增强管道安全生产的感知、监测、预警、处置和评估能力，从而加速安全生产和保护从静态分析向动态感知、事后应急向事前预防、单点防控向全局联防的转变，提升管道本质安全和公共安全水平。

2.4   新型能源体系下构建“韧性”管道安全保护综合治理体系

近年来，国家相继出台了一系列政策与法律，为石油天然气在新型能源体系中的地位作用提供了全面支持，与此同时，国家管网公司成立后，油气管道产业链格局发生变化，打破了原储运与销售一体化的运营模式，对“三桶油”和油气管道企业产生了商务模式、运营模式、结算模式、营销模式等方面的变革。笔者认为新型能源体系下构建“韧性”管道安全保护综合治理体系研究已经成为油气储运行业一项重大研究课题和现实需要解决的实际难题，也是业界一项基础性研究工程和价值工程，有必要针对集资源、市场、营销、客户、价格、设施等于一体的产供储销贸体系进行“脆弱性与鲁棒性、耐久性”战略研判和发展研讨。

3  建议

油气管道作为国家基础设施网络建设之一，伴随着我国国民经济快速发展，改善人民群众生活、统筹推动城乡一体化、建设“美好平安中国”对油气管道安全保护工作提出了越来越高的要求。新时期油气管道安全保护是一项集顶层设计和落地实施的复杂系统工程，需要合理规划、创新驱动、技术支持和机制保障，以及持续优化改进。笔者提出如下建议。

（1）管道保护法施行15年来，对于依法开展安全保护工作、改善管道外部运行环境发挥了积极作用，但我们也看到在新发展阶段法律自身的不足和实施不到位等问题逐渐显露，建议尽快启动并推动法律适应性研究和修订完善等工作，以适应国家对油气管道安全生产和保护提出的新任务新要求。

（2）油气管道安全保护工作涉及政府、企业、社会、公众等多个层面，建议提早研究并进一步明确安全保护的适用范围、责任主体、适用对象、权利义务，转变“事后管理”向“超前预防”工作思路，落实“安全第一、预防为主、综合治理”工作方针，全面推行油气管道系统全生命周期风险管控模式，统筹管网系统各部位、各方面科技装备和管理创新，为推进新时期石油天然气管道安全保护工作奠定坚实基础。

（3）为响应国家对供应链安全高效快捷低碳的战略要求，管道运输系统正面临向多种类型介质输送、多任务、低成本、低碳排放、高安全性和互联互通方向加速发展的大形势，建议探索适应极端环境和复杂条件下管网设备适应性、管道安全保护、管道优化运行以及多网互补融合技术的研究，瞄准液化天然气、氢能等新型管道运输新工艺、新技术和新装备研发，加速塑造一个全新的、更高效、更安全、更环保的现代管道运输新体系。

作者简介：郑贤斌，1978年生，博士，正高级工程师；主要从事油气管道安全保障技术、石油装备安全可靠性工程、天然气销售改革与企业管理方面的工作。联系方式：13261908488，xianbinzheng@petrochina.com.cn。