陈东生 张五月

陕西省天然气股份有限公司

 

摘要：基于天然气长输管道工程的特殊性和复杂性，其建设和运行用地既涉及永久建设用地、临时建设用地，还涉及管道地下通过所涉及的通行保护用地。现行《石油天然气管道保护法》未明确管道企业通过土地权利人土地并对该土地使用作出限制的权利来源，导致实践中双方之间争议不断，管道上方违法占压和施工挖掘损坏管道的安全隐患频发。文章立足于现行立法规范和管道通行保护用地特点，借鉴其他国家、地区实践经验，提出设立公共地役权制度对天然气管道通行保护用地规范进行完善的建议。

关键词：天然气长输管道；通行保护用地；制度规范；公共地役权

 

天然气管道运输是衔接国民经济上下游协调发展的关键环节，是关系社会公众生产生活的基本保障，是国家的重要基础设施和民生工程。近些年，我国石油天然气管道建设取得了长足进步和积极成效，管网规模跻身世界前列。国家发展改革委、国家能源局《中长期油气管网规划》提出，在2030年实现全国油气管网基础设施较为完善，天然气利用逐步覆盖至小城市、城郊、乡镇和农村地区。为了实现这一目标，在天然气管道建设已取得一定成果并持续高速发展的同时，配套的用地管理立法规范至关重要。

但是，现行法律体系对于管道运行期间管道通行保护用地中管道企业的权利来源、与土地权利人的权责划分，始终缺少明确的制度规范，给管道的前期建设和运行保护带来较大阻碍，经常出现管道上方违法占压安全隐患风险和管道企业重复补偿情形。为配合天然气管道的高质量快速发展，管道通行保护用地制度规范亟须立法完善。鉴于此，文章根据天然气管道通行保护用地特点及立法现状，在我国现行《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称民法典、土地管理法、管道保护法）等相关法律法规立法基础上，借鉴其他国家、地区立法经验，提出通过设立公共地役权制度完善天然气管道通行保护用地规范的思考和建议。

1  天然气长输管道通行保护用地特殊性

天然气长输管道工程属于线性工程，建设内容主要包括管道和场站、阀室等附属设施，其中场站、阀室属于地上永久建筑，其用地问题有永久建设用地制度予以规范。管道通常是地下敷设，管道建设期间的敷设施工用地问题，有临时用地制度予以规范；管道运行期间的用地问题，包括通行用地和保护用地问题，到目前为止，现行立法尚无具体明确的制度规范。

根据管道保护法规定，在管道运行期间，无论管道企业是否取得土地使用权，基于管道安全保护需要，土地权利人对管道中心线两侧一定范围（0～1000米）土地使用权利将受到法定限制。如管道保护法第三十条规定，管道中心线两侧各5米范围内不得种植可能损害管道的深根植物，不得进行挖掘施工，不得修建建筑物或构筑物。由此可知，管道保护（限制）用地是因为管道通行所导致的，且管道保护法关于土地权利人使用土地的限制规定未区分通行带和保护带，管道通行带用地和保护带用地对土地权利人的限制是相同的，因此，可将管道通行用地和保护用地作为一个整体进行探讨和研究。本文所述管道通行保护用地，即指地下敷设管道在运行期间永久占用（通行带）、对土地权利人使用土地作出限制（通行带和保护带）的土地。

相较于永久建设用地、临时建设用地，管道通行保护用地的最显著特点是：管道通行保护用地不要求改变土地使用权权属，却对土地权利人使用土地作出限制，且该限制具有强制性和永久性（贯穿于管道运行期间）。

2  现行管道通行保护用地立法存在的问题

天然气管道通行保护用地的法律渊源主要为民法典、土地管理法、管道保护法等相关法律法规及政策规定。

2.1  土地管理法规定的永久用地和临时用地制度均难以解决管道通行保护用地问题

实践中，天然气管道建设通过土地基本为集体农用地，根据管道保护法规定，原则上只要村民不在管道中心线两侧5米范围种植深根植物或挖掘施工、搭建温室大棚或其他建（构）筑物，基本就可满足管道通行保护要求。若采用永久用地制度解决管道通行保护用地问题，虽可解决管道企业的土地权利来源问题，但存在如下弊端：①需要经过征收和出让程序（部分地区天然气管道建设项目永久用地供地方式为划拨），且管道用地呈线形分布，牵涉被征收人多且分散，征收周期长、成本高；②土地使用权权属发生变更，原土地权利人对土地的合法利用（不实施法定禁止行为）不复存在，而管道企业基于管道通行保护对土地限制的程度不大，原本无需取得完整的土地使用权，这便形成土地资源浪费。因此，永久建设用地制度不适宜管道通行保护用地。

临时建设用地使用期限一般不超过2年，而管道通行保护对土地使用的限制贯穿于管道运行全生命周期（一般为30年）。因此，临时建设用地制度仅可解决管道建设期间施工用地问题，无法解决管道通行保护用地问题。

2.2  管道保护法立法规定及实践中产生的“只补不征”方式亦难以解决管道通行保护用地问题

管道保护法第十四条第二款规定：“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”结合该法第二十八条至第三十七条规定可知，管道保护法规定仅从管道运行保护监管角度对土地权利人土地使用作出限制，却没有对管道企业对土地权利人土地使用进行限制的权利来源基础进行明确。该立法现状存在如下问题：立法规定仅是基于管道公益性属性和保护要求，在管道通行保护和土地权利人之间构建了公法上单向型的“禁止－处罚”关系，没有在管道企业和土地权利人之间形成私法上双向型的“权利—义务”关系。管道企业因影响土地权利人使用土地向土地权利人进行补偿后，是否获得了对土地进行利用的某种用益物权，缺少制度规范，导致管道企业“私权利”保障缺失[1]。由于在立法上缺少“私权利”保障，单纯依据课以土地权利人禁止性义务并依靠“公权力”监管保障，往往力有不逮。如实践中，发改部门往往将管道企业上报的管道占压隐患交由管道企业自行处理，较少行使公权力责令土地权利人消除管道占压隐患，但管道企业不享有公权力，现行立法又未明确赋予其私权利，给管道企业保护管道安全、消除占压隐患带来较大阻碍。

基于管道保护法立法现状，实践中便产生了“只补不征”方式，即由管道企业和土地权利人签订补偿协议，对土地权利人土地利用受影响进行补偿，进而获得通过土地权利人土地以及对土地权利人土地使用进行限制的权利。但是，由于缺少立法规范，“只补不征”方式在实践中经常出现以下问题和纠纷：①多数管道企业将管道通行保护用地补偿理解为临时用地补偿，仅在管道建设之前签订临时用地补偿协议，且协议约定补偿范围只包括管道建设之前的地上附着物补偿和临时用地期间的土地使用补偿，未包括临时用地期限届满后对于土地权利人土地使用受影响的补偿；②签订补偿协议需要取得土地权利人的同意，实践中双方关于补偿标准、补偿年限经常出现争议，加之管道通行保护用地呈线状分布，涉及土地权利人多且分散，协商难度大，经常出现协商僵局；③经常出现土地权利人在获得补偿当下消除管道占压隐患，几年后又重新实施影响管道安全的占压行为并重复主张补偿的情形，显著增加了协调成本。

因此，管道保护法立法规定及实践中产生的“只补不征”方式均难以解决管道通行保护用地问题。亟须通过立法对管道企业通行保护用地的权利基础、管道企业与土地权利人的权责划分予以制度化。

3  公共地役权制度有利于解决当前管道通行保护用地困境

3.1  目前行业提出的主要解决方式

针对现行立法关于天然气管道通行保护用地规范的不足，管道行业提出了多种解决方案，归纳起来主要有建设用地使用权分层、相邻关系、管道通过权、地役权、公共地役权等。

建设用地使用权分层设立。来源于民法典第三百四十五条规定的“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。但是，该方案仅限于建设用地，不适用于农用地，且要求管道企业取得地下建设用地使用权，不仅将管道企业与土地权利人之间的关系和用地程序复杂化，还增加了管道企业的管道通行保护用地成本。

相邻关系。是指相邻不动产权利人基于相邻关系所负有的互相容忍和提供便利的权利和义务。但是，相邻关系要求的提供便利义务是法定的、无偿的，也应是容忍要求最低的，无法解决管道企业通过他人土地并对土地使用进行限制并补偿这一用地模式。

管道通过权。第一次正式提出是在《国土资源部关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资函〔2001〕327号），复函称管道工程竣工后，建设单位享有管道地下通过权。其权利、义务可采取由取得管道地下通过权权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式约定。但是，该函件是针对西气东输的规范性文件，缺少上位法依据，已于2010年废止。且该方式要求管道企业与政府部门签订合同，忽略了土地权利人的利益，但若在签订主体中加入土地权利人，则易造成协商僵局[1]。

地役权。以需役地人和供役地人的合意为基础，该方案仍要征得供役地人即土地权利人的同意，不符合管道通行保护用地的“公益性”属性要求，且管道工程为线性工程，涉及土地权利人多且分散，这就要求管道企业要分别与众多土地权利人协商并取得其同意，大大增加了协商成本且容易造成协商僵局。

公共地役权。是指基于公共利益需要，土地权利人应当容忍在自己土地上设定某种负担的权利[2]。有别于“意定性”的传统地役权，公共地役权既具有“公益性”“行政性”“强制性”特征，也可在管道企业与土地权利人之间建立私法上的民事权利义务关系。尤其适用管道工程、电力线路等对保护区土地利用有特别限制的公益性线性基础设施。

3.2  公共地役权制度可有效解决管道通行保护用地需求

（1）公共地役权制度能有效避免管道企业与土地权利人的协商僵局。公共地役权的设立目标为公共利益需要，具有行政强制性，可有效解决实践中的最大难题，即管道企业难以解决与土地权利人就管道通行保护达成一致的“缔约难”问题。

（2）实现管道企业与土地权利人充分有效利用土地。在具备“强制性”特征的同时，公共地役权不要求征收土地，土地权利人仍可在不影响管道安全的范围内使用土地，而管道安全要求土地权利人对土地使用的让渡通常比较有限。因此，公共地役权可在土地不完全丧失功能的前提下实现管道安全保护需求，实现土地资源充分利用。

（3）明确了管道企业的私权利及私权利救济途径。公共地役权制度明确了管道企业的权利即公共地役权，土地权利人在使用土地时不仅要考虑公法上的“禁止—处罚”关系，还要考虑与管道企业之间形成的私法上的“权利—义务”关系。在发生管道占压隐患争议时，管道企业不仅可基于公法上的“禁止—处罚”关系请求管道行政主管部门对土地权利人违法行为作出处理，也可基于公共地役权确立的“权利—义务”关系通过民事维权途径进行救济。

（4）较好平衡管道“公益性”和土地“财产性”特征。管道“公益性”特征要求管道通行保护用地不以土地权利人同意为前提，土地“财产性”特征又强调土地作为土地权利人合法财产依法受保护，两者之间具有一定冲突。通过设立公共地役权，可由管道企业和土地权利人签订协议理顺双方权责，避免过分强调管道公共利益属性和强制性，导致双方“权利—义务”模式变为“管理—服从”模式。

综上，通过设立公共地役权制度，管道企业在支付完补偿款后获得的私权利将得以明确，并具有立法保障。兼顾了管道的公益性与土地的财产性，既可实现土地资源的有效利用，也可有效解决管道企业与土地权利人之间的管道通行保护用地权利义务纠纷，高度契合管道通行保护用地需求。

3.3  部分国家和地区的实践表明，公共地役权是可行制度

美国、俄罗斯、法国、荷兰、瑞士、巴西、智利等国家以及我国台湾地区、香港特别行政区、澳门特别行政区的立法实践表明公共地役权制度是解决天然气管道通行保护用地问题的可行制度。

美国于1861年通过了统一保护地役权制度法案，规定保护地役权是不动产持有人对于该不动产施加积极或消极义务后所享有的一项非占有性权益。缅因州在此基础上于2007年通过了美国第一部地役权改革法案，该法案在保护地役权登记、保护地役权的监管、补充执法、法案的修订和终止、土地合并与处理税产等五个方面改革了保护地役权制度，成功构建了保护地役权制度的支撑体系，被认为是一次成功的法治实践[3]。

俄罗斯联邦土地法典第四章第二十三条将地役权区分为私人地役权与公共地役权。俄罗斯民法学者一般认为，公共地役权与民法传统中的人役权、地役权概念间存在显著区别，不是一种单独的他物权类型，而是对供役地（或其他财产）所有权的限制措施[4]。

法国“行政地役权”包括“城市规划地役权”和“公用地役权”两种。“城市规划地役权”是指供役地上的负担或限制来源于国家或地方城市规划；“公用地役权”中供役地上的负担或限制来源于以公众利益为目的的众多法律[6]。

3.4  我国具备设立公共地役权的法理基础

我国民法典虽然没有规定公共地役权，但具有相应的法理基础，如地役权和相邻关系。公共地役权便是介于地役权和相邻关系之间的一种权利，是两项权利的完美结合，即公共地役权相当于相邻关系中的“法定性”“强制性”与地役权中的“合同性”“双方权利义务对等性”的完美结合。管道保护法第十四条第二款规定具有该种结合的雏形。

综上，公共地役权是解决管道通行保护用地问题的最佳制度，但要想充分发挥该制度优势，除确立公共地役权这一权利类型外，还需有完善的配套制度，如申请制度、权责边界、补偿标准、审查制度、确权制度、登记制度、监管制度、终止制度等。

4  结语

土地使用权作为用益物权依法受保护，天然气管道建设系民生工程，惠及社会公众，其公益性属性及线性建设特点要求管道企业可穿越他人土地并限制他人土地使用。如何平衡土地权利人个人用益物权保护和社会公众公共利益保障，同时明确管道企业穿越他人土地并限制他人土地使用的权利基础、理顺管道企业和土地权利人关系和权责划分，是天然气管道通行保护用地制度的关键。通过对比行业提出的各种土地利用制度，不难发现公共地役权制度既可平衡管道代表的公共利益和土地权利人的个体利益，也明确了管道企业穿越他人土地并限制他人土地使用的权利性质和内容，理顺了双方关系和权责，可较大程度上避免管道占压隐患并为管道占压隐患处理提供私权利保障。因此，公共地役权制度是目前解决管道通行保护用地问题的最佳制度。

 

参考文献：

[1]吴德松.线性基础设施用地的实现方式—以电力线路走廊及石油天然气管道通行带为例[J].中国国土资源经济，2025，38(3)：66-73.

[2]余红，罗维宇.油气管道地下通过权的法律性质与立法表达[J].西南石油大学学报(社会科学版)，2022，24(1)：1-8.

[3]王天蔚.保护地役权制度的实践探索与构建思路—基于国家公园的建设与发展[J].中国国土资源经济，2024，37(5)：14-20.

[4]张力.公共地役权在我国民法典中的制度构建[J].中国不动产法研究，2018，18(2)：3-13.

[5]李世刚.论架空输电线路途经他人土地的合法性与补偿问题—兼谈中国公用地役权的法律基础[J].南阳师范学院学报，2012，11(10)：27-30.

 

作者简介：陈东生，硕士研究生，正高级工程师，现任陕西省天然气股份有限公司党委副书记、总经理，主要从事天然气行业安全生产、经营管理、工程建设等工作。联系方式：029-86156021，33560062@qq.com。