舒瑞清 闫玉琳

北京市城市管理委员会

摘要：GB 46767―2025作为首部专项强制性国家标准，旨在破解因城市化发展导致的人员密集型高后果区管理难题。在继承GB 32167通用框架基础上，实现了对核心风险点的“专项强化”，通过明确定义、量化辨识规则和构建全生命周期管控体系，提升了管理的精准性与可操作性。其亮点包括创新术语定义、优化辨识及管控要求贯穿可研至报废各阶段。结合北京市通过制定统一标准、建立“一本账”管理机制，开展高后果区的精细化管理实践，建议构建多层级的宣贯培训体系、制定配套细化方案，并推动相关立法修法进程，以强化法律支撑与震慑力。

关键词：高后果区；全生命周期管控；强制性国家标准；管道安全管理；立法修法

2010年《石油天然气管道保护法》的颁布实施，将油气管道保护纳入法治化轨道，进一步明确了政府、企业、社会的三方责任，为管道安全管理和保护工作奠定了法律基石。2015年发布的GB 32167《油气输送管道完整性管理规范》，作为我国首部油气管道完整性管理国家标准，明确了高后果区的定义、识别准则与基本管理要求，为后续高后果区管控提供了通用框架，管道安全管理标准化体系进一步完善。

随着我国油气管网建设进入高速发展期，管道里程实现翻倍增长，管道面临的外部环境也日趋复杂。特别是城市化进程加速，导致已建管道沿线人员密集区域持续扩张，新建管道选线受土地资源约束难以完全避开人口聚居区，人员密集型高后果区的数量和规模逐年扩大，管道事故风险隐患日益凸显。

将于今年5月1日实施的GB 46767―2025《陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理》（以下简称新国标），是基于管道安全生产和外部保护双重导向作用下，为破解高后果区管理痛点、强化风险防控而出台的首部专项强制性国家标准。新国标聚焦人员密集型高后果区这一核心风险点，构建全生命周期管控体系，成为新形势下管道安全管理“精准防控”的重要标志，是对安全生产工作的进一步强化，体现了以人为本的根本要求。

1  新国标的指导意义

新国标有效解决了人员密集型高后果区认定模糊、管控措施缺乏强制性依据等问题，实现了管道安全管理与保护的又一次跨越。

对现行国标的继承与强化。GB 32167构建了高后果区管理的“通用框架”，新国标则实现了对人员密集型高后果区的“专项强化”。它直接引用前者核心术语与分级体系，同时针对人员密集场景补充量化指标，细化可操作管理要求，明确了可研、设计、施工、运行、停用封存与报废等各阶段管理要求。辨识分级突出人的因素，量化指标指向性更强，更具实操性，便于企业操作执行。

对行政管理的延续与支撑。新国标的核心要求与原国家安监总局等八部委《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕138 号）一脉相承，以强制性标准形式将政策要求转化为技术规范，实现政策与标准的有机衔接。新国标明确了全生命周期管理要求，进一步落实了中办、国办《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》（2020年第8号）提出的“强化油气输送管道高后果区管控”的要求，为政策落地提供了可量化、可考核的技术依据，增强了行政管理的刚性约束。

对基层实践的规范与引领。新国标明确了人员密集型高后果区的辨识依据、分级标准和管理要求，有效解决了此前基层管理与工作实践存在“认识不同、尺度各异”的问题，为地方政府开展管道安全管理和保护工作提供了统一技术依据和行为准则。新国标从GB 32167的“怎么管”升级为“管得住、管得好”，引导基层管理从粗放向精细的转型，同时也为地方标准的制修订提供了上位依据。

2  新国标的亮点特色

术语定义有创新。明确了人员密集型高后果区是“人员聚集程度高，管道发生事故可能导致大量人员伤亡的区域”。提出了“防护目标”的概念，定义为“受油气长输管道事故影响，可能发生人员伤亡的设施或场所”，更贴合管理实际。

辨识项表述更精确。相较于GB 32167优化了特定场所界定（特定场所I删去商场、增加车站，特定场所II补充“露天”表述、删除剧院），明确输气管道“人员密集型高后果区边界与区内人员居住建筑物距离不应小于潜在影响半径和200米中的较大值，与易燃易爆场所距离不低于200米”（输油管道有类似要求），提升识别标准可操作性。

管理要求全周期化。将管控关口前移至可研阶段，明确各阶段具体要求。如可研阶段需完成辨识分级、评价辨识准确性与措施可行性、开展定量风险评价等；施工阶段新增III级高后果区建设项目安全设施变更设计审查要求等；运行阶段明确巡护频次不少于每日2次等刚性规定，构建从预防、控制到管理的全链条管控体系。

3  高后果区管理方面的探索

北京市高后果区数量多、情形复杂，管道途经人口密集区、重要设施区和环境敏感区众多，一旦发生安全事故，将危及人民生命财产与生态安全，影响城市运行及首都国际形象。2020年市委办公厅、市政府办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，强化高后果区管控工作。较早组织辖区管道企业开展油气管道外部检测、高后果区识别与风险评价，梳理形成管道高后果区工作台账。通过对管道企业提交的高后果区识别数据进行分析，发现不同管道企业依据国标、行标、企标识别的高后果区差异较大，核心原因是对识别准则理解不一致、把握有偏差，导致资源错配、管控重点偏移，扩大了事故潜在风险。为此，北京市历经多年打磨，精准破题，于2024年发布了DB11/T 2326―2024《油气管道高后果区识别与管理规范》推荐性地方标准，显著提升识别分级条款可操作性。主要体现在三个方面：一是统一识别、分级准则与管理要求，建立高后果区唯一编号制度与全生命周期动态台账，实现“一本账”管理，方便政府精准掌握底数；二是压实管道企业主体责任，明确按高后果区类型等级制定巡护方案，“两特两重”等时期加密巡查，Ⅲ级高后果区第三方施工期间实施24小时监护，鼓励加装智能监测设备；三是健全政企联动机制，管道企业加强与沿线社区、单位沟通，政府各部门将高后果区列为监管重点，协同推进隐患整改与风险消减等各项工作。

目前，北京市以“识别更精准、管控更精细、台账更清晰”为目标推进地方标准落地，督促管道企业更新编号与台账、完善管控方案，持续推进光纤预警、泄漏监测等智能感知设备加装，逐步实现重点管理区域视频监控全覆盖。结合新国标宣贯补充完善相关内容，深化管道高后果区安全管理的北京实践。

4  贯彻落实新国标的几点建议

构建多层级宣贯培训体系。及时组织新国标宣贯培训，聚焦核心条款，结合典型案例解析与实操演练，强化对人员密集型高后果区辨识标准、全生命周期管理要求的理解与应用。采取 “线上+线下” 结合模式，确保覆盖各级政府管理人员、管道企业管理人员及一线作业人员，涵盖所有管理环节与作业岗位。

制定标准实施细化方案。针对新国标强制性要求，建议国家有关部门和企业出台配套实施细则，将条款转化为具体管理措施、考核指标和处罚依据。制定管道企业开展人员密集型高后果区安全管理工作范本，明确管理机构、岗位职责、工作流程、考核机制，以及企业总部、区域公司、基层场站各级管理责任，细化辨识、监测、巡护、应急等各环节要求，为企业健全专项管理制度提供直接参考。定期开展标准实施效果评估，及时解决实施中的问题，确保标准落地见效。

加快管道安全相关立法修法进程。建议制定《石油天然气管道安全法》或修订《石油天然气管道保护法》，重点解决三方面问题：一是厘清管道生产安全、本质安全、治安防范与管道保护等职责边界，理顺国家与地方安全管理权限；二是将人员密集型高后果区辨识、分级、管控要求纳入法律条款，赋予标准强制性要求法律地位；三是提高违法行为处罚力度，参照《安全生产法》或国际通行做法，大幅提升违法成本，形成有效法律震慑。

作者简介：舒瑞清，北京市城市管理委员会石油天然气管道保护办公室主任，多年从事油气管道保护、地下管线管理工作。联系方式：010-55570765，shuruiqing@csglw.beijing.gov.cn。