《管道安全保护》编辑部：《石油天然气管道保护法》作为我国油气管道运输领域唯一的一部重要法律，实施15年来，各级政府和管道企业以此为武器，多管齐下，有力保障了管道安全运行，维护了国家能源安全和公共安全。同时，其多元广泛的社会实践也为我们提供了宝贵的经验教训。法律是治国的重器，良法是善治之前提。重视管道保护法研究工作，持续推动法律的实施和完善，有利于更好地发挥法律引领作用，营造良好的法治环境，保障管道运输业高质量安全发展。为此我们请甘肃省管道保护协会名誉会长朱行之就管道保护法相关问题谈谈自己的研究心得，与读者进行交流。。邮箱：guandaobaohu@163.com。

编辑部：《石油天然气管道保护法》于2010年施行至今已15周年了，您是如何评价这部法律的？

朱行之：管道保护法针对当时国内管道保护面临的严峻形势，以保障油气管道安全、维护国家能源安全和公共安全为宗旨，第一次从管道保护体制、规划建设和运行阶段的保护、工程相交相遇关系处理以及法律责任等方面作出了较为明确的规定，体现了全面、科学、依法保护管道的先进理念。

全面保护，就是从管道的规划、选线，到施工、建设，到运行、报废都提出了明确要求，对各级地方政府、政府有关部门、管道企业、相关单位和个人都明确了保护责任，体现了全过程、全方位保护。

科学保护，就是要求管道企业采用先进技术、科学设定保护距离、合理设置当事人的权利义务，体现管道保护的科学性、合理性。

依法保护，就是明确界定管道保护相关当事人的法定义务和严格责任，体现管道保护的强制性和有效性。

这部法律还有一个鲜明的特点，就是重视建立完善的管道保护管理体制，并尽可能作出了明确具体的规定。如在总则规定了各级地方人民政府是管道保护工作的领导者、组织者。应当高度重视，加强领导，建立健全有效的部门、企业协调配合工作机制，督促、检查有关部门依法履行管道保护职责，组织排除安全隐患，进行管道事故应急处置。规定了主管管道保护工作的部门和有关部门应当各负其责，履行指导、监督、协调、依法查处的管理职责。

规定了管道企业是管道保护的第一责任人。其管道安全保护责任贯穿于管道规划、建设、运行的全过程，贯穿于内部安全管理和外部安全防范的各个环节。应当科学规划、合理选线、加强建设质量管理，从源头上保证管道安全；应当加强对管道的巡护、检测、监测和维修，及时发现并处理安全隐患；应当制定安全事故应急预案并加强演练，发生安全事故应当及时进行救援和处置。

还规定了管道沿线有关单位和个人依法负有保护管道的义务。应当严格遵守管道保护距离规定，不得破坏管道，不得从事危害管道安全的种植、养殖、施工等活动，并为有关部门和管道企业的管道保护活动提供必要的便利。同时，管道沿线单位和群众的合法权益受法律保护，因管道建设、运行和保护而受到的损失应当得到合理赔偿或补偿。

2010年9月25日，在管道保护法实施前夕，我随同甘肃省政府领导同志到北京参加了全国人大法律委员会召开的管道保护法实施座谈会，时任全国人大常委会副委员长的华建敏同志在会上指出，油气管道是连接油气资源与市场的桥梁和纽带，是重要的能源基础设施，同时又是经济社会发展的“生命线”。他说，保护油气管道安全，绝不仅仅是保护管道企业的利益，更重要的，它保障的是广大人民群众的正常生活和公共安全，保障的是国家的经济安全和社会稳定。华建敏副委员长进一步指出，随着城乡建设的加快，经济建设、城市发展与油气管道保护之间的矛盾更加尖锐复杂，确保油气管道安全的任务仍然艰巨。管道保护法的颁布和实施，把保护我国油气管道纳入了法治轨道，提供了有力的法律保障。这对于增强全社会保护管道的意识，推进依法行政，加强和规范管道保护工作，促进企业改进管理、解决和排除影响管道安全的问题和隐患，从而确保管道安全，具有重要作用。今天我们重温这段话，仍然感到有它的现实指导意义。

编辑部：您认为当前管道保护法实施还存在哪些问题和不足？

朱行之：管道保护法通俗易懂，很接地气，是指导性和操作性都很强的一部特别法。对于各有关方面依法开展保护工作，解决管道安全运行面临的一些突出问题，提升全社会对管道安全的关注度，改善管道外部运行环境，发挥了积极的作用。但是我们也要看到，随着时间的推移，法律自身存在的一些不足特别是实施方面的问题逐渐显露出来。

（1）对公共安全距离缺乏明确要求。条文偏重于管道自身安全的保护，如对保护管道安全的距离要求，有关条款规定的比较细，具体到5米、50米、500米、1000米不等。而有关保护公共安全的距离要求则规定的比较原则，如管道保护法第三十一条对在管道周边修建人口密集建筑物与管道应保持的“距离”，没有作出具体规定，只是提出要按照“保障管道及建筑物、构筑物安全和节约用地的原则”来确定。由于缺少具体标准，导致法律这一规定难以执行。

（2）部分条款已不能适应技术进步的需要。如第三十二条规定，在穿越河流的管道两侧各500米地域范围内，禁止抛锚、拖锚、挖砂、挖泥等行为。目前国内穿越大江大河的管道均采用了盾构和定向钻等先进的技术手段，完全可以避免上述行为对管道造成伤害，从而减少管道建设与当地经济发展之间的矛盾，上述规定显得过于保守。又如第三十条规定，在管道上方禁止种植深根植物以防止其根系对管道防腐层造成损坏，由于长输管道早些年普遍推行了3PE新型防腐材料，实验和调查均证明植物根系不会对防腐层造成损坏。但一些地方仍然以法律规定作为依据，将果树等深根植物作为占压清理对象，既增加了工作量，又带来了不必要的矛盾。

（3）部分重要条款缺乏技术规范支持。如第十三条提出新建管道选线与建筑物、构筑物、铁路、公路等之间应保持国家技术规范的强制性要求规定的“保护距离”。这个规定主要为了保护公共安全，是法律的核心条款之一。由于涉及“保护距离”的国家技术规范迟迟没有出台，而GB 50253―2014《输油管道工程设计规范》和GB 50251―2015《输气管道工程设计规范》关于管道与建筑物、构筑物之间的距离不应小于5米的规定，只是出于管道自身安全的需要，显然不符合法律的原意。

（4）管道保护法律体系不完善。安全生产法于2002年颁布至今，已修订过三次，各地条例完全配套。而管道保护法尚未进行过修订，与法律配套的行政法规和部门规章还是空白，只有浙江、天津、山东、贵州等少数省市出台了地方条例。管道保护执法队伍不健全，有的甚至没有对违法行为采取过任何处罚措施。

（5）管道保护法定职责没有完全到位。一些相关单位的管道保护法定职责没能完全落实；一些单位采取实用主义的态度，只执行对自己有利的条款，不愿承担更多的责任；一些单位对法律学习、宣传不够，不重视研究解决深层次的法律问题等等，以上种种，都影响了法律公正有效的实施。

编辑部：您认为开展管道保护法研究工作有哪些重点？

朱行之：管道保护法研究工作的重点，主要围绕如何完善法律功能、提升法律效力和实施效果以及加强法律体系建设开展。为此有几点建议供讨论。

（1）研究管道保护管理体制，落实管道保护法定职责。管道保护法规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，国务院应急管理、市场监管、自然资源、公安等相关部门在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。据了解，法律这一规定并没有落实到上述部门的三定方案。另外，铁路、公路、电力等行业的安全监管和保护工作同属一个部门管理，唯独管道将其拆分为两个不同部门管理，存在管理重叠和监管盲区，难以形成有效合力。建议对现行管道保护管理体制进行认真研究，落实各部门管道保护法定职责，推进跨部门综合监管，或者设立专业监管机构，对管道全生命周期的安全生产和保护实行一体化管理，提升管理效能，减轻企业负担。

（2）研究管道保护法律体系建设，提高法治保障程度。管道保护法缺少配套的行政法规和部门规章，缺少地方条例和相关技术规范的支撑。部分条款单方面考虑管道运行保护的需要，规定的过于严格，影响到管道建设选线和土地合理利用。而涉及到公共安全和群众利益的条款又过于原则，操作性比较差。建议吸纳先进施工技术、安全技术、监（检）测技术和完整性管理等方法，运用于法律相关条款和强制性技术规范的修订完善，做好配套国务院和地方法规以及部门规章的制定工作，形成健全的管道保护法律体系。

（3）研究管道与国土规划关系，留足安全发展空间。据调查一些地区国土空间规划与管道规划缺乏衔接，造成高后果区呈现无序增长的状态，违法占压、施工挖掘损坏现象屡禁不止，土地资源难以得到有效开发利用。相关部门和企业应根据管道保护法第十二条、第二十条等规定内容，落实管道企业报送管道数据的法定责任，将管道规划纳入国土空间规划统一管理，同时各专项规划要充分考虑管道安全的需要，对管道提前采取必要的保护措施，以利于各方长期稳定运行。

（4）研究管道与建筑物的保护距离，保障公共安全。将管道保护法第十三条、三十一条等原则性规定具体化，研究在管道中心线两侧一定距离范围设置保护带，禁止修建居民小区等人口密集场所和易燃易爆物品的生产经营存储场所。在管道高后果区和影响半径范围内修建上述场所，建设单位应进行风险评估提出保护方案，报管道所在地政府主管部门批准后，方可建设。强化应急救援方面的条款，增加群众自救等内容。

（5）研究建立公共地役权制度，保障管道用地权利。目前管道敷设用地存在“临时使用、长期占用”等问题，引发企地矛盾并影响管道安全运行。建议根据管道保护法第十四条、第三十条规定，依照民法典等规定，由当地政府组织管道企业与土地权利人签订地役权合同，明确当事人双方的权利义务，省级政府主管部门根据对土地使用影响程度制定合理的补偿标准，保障管道用地权利。

编辑部：协会作为国内石油天然气管道保护领域唯一的社会组织，在开展法律研究方面做了哪些工作？

朱行之：协会成立11年来一直致力于促进管道保护法的宣传贯彻落实，主要开展了以下研究工作。

（1）《甘肃省石油天然气管道保护条例》起草工作。条例草稿在上位法的基础上，紧密结合甘肃实际，在发挥基层政府作用、保障管道用地权利、维护土地权利人合法权益、设置保护距离等问题上有所创新和突破。经九易其稿报送甘肃省发展和改革委审定。

（2）《关于石油天然气管道保护法修订相关重大问题建议研究》课题。围绕预防施工挖掘损坏管道和落实管道土地使用权利，通过对甘肃张掖等管道沿线地区实地调查，发现问题根源主要在于管道用地方式不合理，建议地方政府和管道企业依据民法典规定，与土地权利人签订地役权合同，按照对土地使用影响程度给予合理补偿，明确双方权利义务，保障管道企业用地权利。研究成果获得中国石油软科学研究优秀成果三等奖。

（3）《深根植物根系对管道防腐层影响咨询项目》课题。通过开挖西部管道公司在甘肃境内西气东输、双兰管道等油气管道上方80余棵深根植物，基本摸清了主要树种根系分布规律及对管道防腐层影响，提出了深根植物占压清理和种植指导意见，被管道企业所采纳。

（4）《石油天然气管道保护法立法问题研究》课题。吸纳了完整性管理等技术进步成果和浙江、山东等省管道保护地方法规建设经验，对管道保护法61项条款中的24项提出修订建议，包括在管道周边设置保护带和咨询区、采用地役权制度等，增加了“监督检查”1章和7项条款，规定了有关部门应履行的管道保护职责。将法律规范的重点由防止违法占压、施工挖掘损坏、打孔盗油向管道本质安全延伸，丰富了法律内涵和功能。经国家能源局法改司组织专家评审，认为达到了国内领先水平。

（5）《油气管道保护典型案例研究》课题。课题研究报告收集了110多份案例，归纳整理分析管道规划建设、运行保护、工程相交相遇、法律责任等法律规定的落实情况和经验教训，提出了改进建议。经国家能源局油气司组织专家评审，认为课题填补了我国管道保护领域的空白。在此基础上经补充完善编写成书，已由中国石化出版社出版。

（6）举办了“石油天然气管道安全保护兰州论坛”。邀请国务院法制办、有关省市、管道企业等80多位代表进行交流探讨。为了解管道保护法实施效果以及公众的评价意见，举办了国内首次管道保护法实施情况问卷调查活动，累计有5000多人浏览、2468人投票，调查结果为有关部门和企业决策提供了参考。

编辑部：您对下一步工作有什么建议？

朱行之：法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。当前我们要加快推进管道保护法的实施，尤其是对一些被“束之高阁”的重要条款要尽快创造条件运用于实践，及时总结经验教训，以便为下一步法律的修订完善提供可靠依据。对此有几点建议。

（1）解决好影响法律实施的核心要素。比如针对“保护距离”“距离”“补偿”“土地使用权”等难点问题，充分运用管理和技术进步成果，抓紧制定相关国家技术规范或在已有技术规范中补充相关内容，或对现行有关条款及时作出说明或解释，使现实紧迫问题优先得到解决。在此基础上，自下而上稳妥推进，进一步研究制定部门规章乃至国务院条例，经过一段时间证明成熟可行，最后再考虑对法律进行必要的修订完善。

（2）发挥地方和企业立法的主体作用。地方法规是管道保护法律体系的基础。我国地域辽阔，环境千差万别，法律实施应主要依靠各省市区党委政府的领导和地方法规的支撑，完全靠一部法律解决全国的问题既无必要也不可能。管道保护地方法规要结合各地的实际情况，创造性地贯彻落实法律要求，充分尊重基层的首创精神，不搞一刀切。要抓住国家管网机构改革的有利时机，由新成立的国家管网各省公司会同地方政府管道保护主管部门，根据所在区域经济社会发展、自然地理环境和管道建设运行特点，以管道保护法为指导，紧扣工作的薄弱环节研究制定具体实施办法，经实践检验后可上升为地方法规。

（3）对国内外管道保护制度开展调研。重点了解相关法律、标准、行政许可制度和保护措施。了解铁路、公路、电力等部门安全保护制度的主要内容，以及土地使用权利、保护距离设置等相邻关系的处理经验。听取政府有关部门和管道企业的意见建议，征求当年参与制定管道保护法工作的有关专家的意见建议。

（4）确定管道保护法修订的重点内容。根据国家能源局、国家管网集团的安排部署，建议组织专班围绕管道保护管理体制机制、管道规划建设、用地权利、高后果区管理、保护距离设定、相交相遇关系处理、预防占压和施工挖掘损坏、事故应急救援等重点难点问题深入开展研究，提出修订完善建议。设立专项基金保证研究工作的顺利进行。

（5）举行管道保护法培训研讨活动。政府管道保护主管部门和管道企业合作举办多层级法律培训研讨活动，总结法律实践经验，分析存在问题，加深对管道保护法的理解和掌握，运用法律知识和典型案例指导解决现实问题，为法律实施与完善奠定坚实基础。

党的二十大号召我们要加快建设法治社会。对于管道行业来讲，就是要贯彻落实好管道保护法，不断完善和激发法律的活力，完整发挥法律保护管道安全运行、维护国家能源安全和公共安全的功能，建立全覆盖的管道保护法治环境，以有效应对各种安全风险的挑战。这是建设法治社会的题中应有之义，也是管道保护协会义不容辞的责任。