管道周边第三方施工作业极易造成管道本体和光缆损坏，导致发生泄漏、通信中断和爆燃事故，给人民群众生命财产造成损失。《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》（2024年11月10日修订版）第724项，依据《石油天然气管道保护法》第三十五条规定，将石油天然气管道保护范围内特定施工作业列入行政许可事项。

我国实行严格的土地规划许可，任何土地上的施工均应取得土地权利和规划许可。因此，对管道周边特定施工作业实行行政许可管理，是在管道企业和建设单位双方均获得地权的情况下，协调保障双方安全利益的一项措施。

相邻关系是管道保护法第三十五条的法理基础。民法典对不动产相邻关系有着完善的规定。例如：不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全；因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。应该看到，配合容忍义务是相互的，如果后期管道企业对管道进行施工，相关业主也应予以配合。

管道保护法第三十五条较好地体现了上述相邻关系的处理原则。规定了在管道周边一定范围内进行建设施工的单位应先提出申请，然后由管道保护主管部门组织双方协商确定施工作业方案，并签订安全防护协议；协商不成的，管道保护主管部门应出面组织进行安全评审，作出是否批准作业的决定。

从上述规定可以看出，政府主管部门对特定施工作业监督管理重点不在于行政审批，而是协调、指导、监督，同时对违法施工的行为依法进行严肃处理。只有少数事项（即协商不成的）才需要履行行政许可手续。在这一过程中，建设施工单位要主动提出申请，根据管道安全和公共安全的要求制定施工方案，接受政府部门和管道企业的指导，加强现场管理，杜绝违章施工。管道企业应履行好安全保护主体责任，主动与建设施工单位协商确定施工方案，提供管道光缆等位置信息，派专人到现场指导监护，为工程安全顺利通过创造条件。

总之，在贯彻落实管道保护法第三十五条的过程中，运用好相邻关系的原则，大部分矛盾和问题可以由管道企业和建设单位自行协商解决。目前江苏省等政府主管管道保护的部门将办理行政许可的条件、程序、要求等向社会公布，明确对小型施工作业实行清单化管理，无需办理申请手续，这将有助于突出管理重点，提高政府部门的办事效率。

作者简介：王世声，曾任中国石化集团公司法律部专家，律师；参加过《石油天然气管道保护法》的制定工作。