联合国欧洲经济委员会

《管道安全准则和良好做法》

 

（第二版）

中国特种设备检测研究院 吉建立 何仁洋 译

 

《管道保护》编辑部：为了满足改善管道安全的需要，联合国欧洲经济委员会（UNECE）成员国根据《工业事故公约》和《水公约》制定了《管道安全准则和良好做法》。这份准则总结了欧洲管道安全管理的成功经验，对我国进一步完善长输油气管道法律法规、厘清政府和企业的职责分工、做好境内和跨境长输油气管道安全管理、推进一带一路沿线国家能源管道建设都具有重要的参考价值。译者利用“战疫”期间的闲暇时间潜心翻译，供国内管道同仁学习交流。 

 

前言

为了满足改善管道安全的需要，联合国欧洲经济委员会（UNECE， ECE）成员国决定根据ECE《工业事故跨境影响公约》（简称《工业事故公约》）及《保护和使用跨境水道和国际湖泊公约》（简称《水公约》），共同制定《管道安全准则和良好做法》（以下简称《准则》。 2004年，《工业事故公约》缔约方会议和《水公约》缔约方会议授权水和工业事故联合专家组起草管道安全指导方针和良好做法。

该《准则》由联合专家组制定，由 G e r h a r dWinkelmann-Oei先生（德国）和Peter Kovacs先生（匈牙利）共同主持，并得到了工业事故和水公约秘书处的支持。为了支持联合专家组的工作，成立了一个国际指导小组，成员包括： Gerhard Winkelmann-Oei先生（德国，共同主席）， Bas Weenik先生（荷兰，共同主席）， Bernd Zaayenga（德国）， Pavel Danihelka先生（捷克共和国）， Lorena De Giorgi女士（意大利）， ChristianeKühl女士（德国）， JörgLudwig先生（德国）， Sergey N. Mokrousov先生（俄罗斯） ，恩德·奥坎丹先生（土耳其），沃尔特·莱因哈德先生（德国），卡拉·斯佩尔-祖伊德维克女士（荷兰）。指导小组成员为这些准则的起草做出了积极贡献。

如本出版物所述，由此制定的安全准则和良好做法已得到《工业事故公约》缔约方大会第四次会议（2006年11月15日至17日，罗马）的认可，并获得了《水公约》第四届会议（2006年11月20日至22日，波恩）缔约方会议的认可。两个机构都鼓励各缔约方和欧洲经委会其他成员国传播准则，以供有关当局使用。

经水和工业事故联合专家组审查后，该《准则》已于2014年重新发布，以更新参考文献，并为在整个区域应用这些参考提供依据。请政府、管道企业和公众应用这些准则和良好做法，以帮助减少管道事故的数量及其对人类健康和环境的严重后果。

                                                                                                                                                联合国欧洲经济委员会执行秘书

                                                                                                                                                  Christian Friis Bach

介绍

1.广泛的理解和共识是，由于管道故障，危险物质的大量释放可能导致跨境河流和/或国际湖泊的环境污染。这种污染给人类健康、民生设施和环境资源 带来的损害或风险，可能会对邻国之间的关系产生负面影响。这些风险由管道引发，特别要关注已经超寿命服役的管道。

2.管道故障和事故可能导致管道企业和国家/地区在诸如紧急响应、清污和维修、供应中断、损害索赔、诉讼和法律费用、计划外的关闭活动以及公司股价损失等方面的巨额经济损失。因此，事故损失几乎普遍超过了管道企业为保障安全运行所需的经济投入。

3.管道的运行可持续几十年。实际上，管道建设和运营技术一直在不断发展进步，由于管道设计、运营和维护的有关法规和管理要求不断更新，会对有些管道的使用寿命造成重大影响。另外，许多国家缺乏管道建设、运营和维护的相关法规。根据环境公约的有关规定，联合国欧洲经济委员会（ECE）有必要向公众提供有关管道建设和运营的基本要求。

4.认识到管道事故带来的风险及其潜在影响，根据ECE《工业事故跨境影响公约》（简称《工业事故公约》）和《保护和使用跨境水道和国际湖泊公约》（简称《水公约》），欧洲经委会决定制定管道安全准则和良好做法。采用这一整套建议，将帮助国家主管部门和运营商确保管道适当的安全水平及明确其带来的风险。

5.根据《工业事故公约》和《水公约》设立的水和工业事故联合专家组成立了一个国际指导小组，负责起草本《准则》。在起草时，指导小组召开了两次研讨会，综合各政府部门、管道企业和非政府组织（NGOs）的意见：一是关于预防因管道事故造成的水污染（柏林， 2005年6月8日至9日）；二是预防涉及天然气管道的事故（海牙， 2006年3月8日至9日）。指导小组还借鉴了相关领域的现有安全准则，特别是经济合作与发展组织的《化学事故预防、防范和应对指南》。

6.本《准则》包含油气管道安全管理的基本原则和关键要素，无论其是否跨境。本文所述的准则和实践旨在防止发生事故并减少其对人类健康和环境的不良影响。应当指出，安防问题（例如蓄意破坏等）和工人的职业安全不在本《准则》范围内，但是这些问题也应予以关注。

管道安全准则

7.各国政府应发挥领导作用，并建立必要的基本管理制度，以促进管道等交通基础设施的安全、环保和可持续发展。

8.管道运营商和/或业主单位应对管道的全生命周期的安全负主要责任，应确保安全并采取措施预防事故，减少和降低事故对人类健康和环境的影响。此外，万一发生事故，管道运营商和国家主管部门应采取一切可能的措施来减少损失。

9.危险物质运输管道的设计和运行应防止任何不受控制的介质排放（泄漏）。

10.应该以快速、可靠的方式准确识别管道泄漏，尤其是在环境敏感或人口稠密的地区。

11.管道运营商应建立管理体系并有效实施，以确保和维护管道的完整性。管道的完整性应通过适当的设计、建造、维护、检查和监控以及完善的管理来确保。

12.采取确定性和/或概率性的风险评估方法，评估管道事故发生的可能性及其对人类健康和环境的影响。

13.万一发生事故，应采取适当措施。应急计划应包括企业应急（内部应急计划）和政府应急（外部应急计划）两部分；应急计划应当定期演练、定期更新。应急计划应包括控制事故、减少损失所需的具体措施。

14.土地利用规划应当考虑两个方面因素，一是新管道的路由规划（例如，尽可能远离人口稠密区和环境敏感区等），二是现有管道周边的土地开发和建设。

15.第三方破坏是造成管道事故的主要原因之一，管道企业和政府主管部门应对第三方活动进行审查，必要时可以建立专门的管理制度，预防第三方破坏。

16.应做好信息公开和共享，一般信息应向公众公开；与管道安全有关的信息、管道地理位置信息、安全保护措施、应急措施等信息应向事故可能涉及的所有人员共享。

17.管道企业和政府主管部门之间应定期进行交流，总结有关做法和事故（含未遂事故）的经验和教训，不断提升管道安全管理水平。

推荐做法

18.这些准则和良好实践为实现管道的基本安全水平提供了最低限度的要求。考虑各国的不同情况以及科学技术的发展，不同的国家可采用不同的政策、措施和方法来实现这一目标。

19.对欧洲经委会成员国、政府主管部门和管道企业的建议见附件。附件中列出的技术和管理要求是这些准则和良好做法的组成部分。

给欧洲经委会各成员国的建议

20.欧洲经委会成员国应采取措施，保障管道安全运行，降低其对人类健康和环境的危害。各国间应制定教育计划，加强相互交流，积极分享管道安全有关经验和良好做法，不断提高安全意识。

21.欧洲经委会成员国应将第18条的要求作为各国的最低安全要求。

22.各个国家关于管道安全的有关立法，应清晰明确、可执行、相互统一，以促进管道安全方面的国际合作，例如在制定和实施应急计划方面。

23.欧洲经委会成员国应进一步努力使2003年5月21日在基辅签署的《工业事故对跨境水道的跨境影响所造成的民事责任和损害赔偿议定书》有效落实。

24.欧洲经委会成员国应在公众的参与下建立许可证和土地利用规划程序，以确保以安全的方式规划、设计、建造和运营管道，并应当进行监测和控制，确保该程序有效实施。

25.欧洲经委会成员国应指定国家、区域或地方的各级管道安全监管部门，监管部门可单独或联合承担管道安全的监管工作，但是必须要保障这些政府监管部门具备执行本准则的必要能力。

给政府监管部门的建议

26.政府监管部门应确保在其土地使用政策中考虑到预防和限制事故影响的目标，特别是在安全距离和/或其他相关政策方面。

27.政府监管部门应建立适当的协商程序，以促进所制定政策的实施。这些程序的设计应确保在做出决定时，根据具体情况或一般情况，提供有关人类安全和环境保护的技术信息。政府监管部门还应确保公众能够发表意见。

28.政府监管部门应在适用的情况下在跨境范围内对新管道施行许可程序，包括环境影响评估。

29.主管部门应建立管道检查制度或其他控制措施，以确保管道经营者符合要求。

30.政府监管部门应确保管道运营商：①制定并执行内部应急计划；②向政府监管部门提供必要的信息，以使他们能够制定外部应急计划。

31.政府监管部门应制定并执行外部应急计划，并在可能造成事故影响的管道附近采取措施。

32.政府监管部门应确保在发生管道事故时立即实施外部应急计划。

33.政府监管部门可要求管道企业提供必要的任何其他信息，以便政府能够充分评估具有跨境影响的事故的可能性，确定可能增加跨境影响事故的可能性和/或加剧的范围，并有助于制定应急计划和必要的跨境合作。

34.政府监管部门应对外部和内部应急计划进行审查、测试，并在必要时以适当的时间间隔进行修订和更新。

35.政府监管部门应将管道第三方破坏纳入监管，提供控制第三方在管道附近进行的活动所需的适当监管制度，明确各个参与者的职责。

36.鉴于外部干扰是造成管道事故的主要原因，政府监管部门应确保在有关利益相关方之间促进有关管道地理位置的信息交换共享；应保留管道地理位置的最新记录。

37.管道地理位置信息应向公众和感兴趣的利益相关者公开，并应要求在短时间内发布。特别是在第三方进行挖掘活动的情况下，应及时交换有关管道地理位置的信息，以防止第三方损坏管道。

给管道运营商的建议

38.管道运营商在管道的设计、建造、操作、维护和监控中应采取安全措施，以防止事故并减轻其后果。

39.管道运营商应至少根据公认的国家和国际法规、标准和指南以及（在适当情况下）国际认可的公司规范来设计、建造和运营管道。

40.管道运营商应考虑可能影响管道安全的各个方面，例如设计和应力因素、材料质量、壁厚、埋深、外部冲击防护、腐蚀、标记、路线选择和监控。

41.管道运营商应开展危害/风险评估，以便指导决策和评估异常情况。

42.管道运营商应：①建立管道管理体系（PMS），并确保其正确实施。 PMS的设计应确保对人类健康和环境的高度保护；②向政府监管部门证明PMS已生效；③建立绩效指标以监控PMS；④向政府监管部门提供描述PMS的文档，包括相关的性能指标和预防事故并限制其后果的安全措施。

43.管道运营商应制定并实施内部应急计划，并确保在适当的时间间隔内对这些应急计划进行审查、测试、修订和更新。

附录：技术和管理要求（略，请登录中国管道保护网查阅）