编者按：国务院有关部门部署要求，全面落实油气输送管道人员密集型高后果区管道保护和安全生产责任制，防范重特大生产安全事故，确保周边人民群众生命财产安全。本刊编辑部特别邀请了贵州省能源局、深圳市应急管理局、大连市城市规划设计研究院有限公司和甘肃输油气分公司等有关同志，就如何加强高后果区管控深入交流了他们的看法和经验，现摘要刊登，欢迎广大读者参与讨论。讨论热线： 18919811721（邮箱： guandaobaohu@163.com）。

                                            

蒲海帆：根据GB 32167―2 0 1 5 《 油 气 输 送 管道完整性管理规范》定 义 ， 油 气 输 送 管道 （ 以 下 简 称 “ 管道”）高后果区是指管道一旦发生泄漏事故，极易造成重大人员伤亡或重大环境影响的区域。而第三方施工损坏是造成管道事 故 的 主 要 原 因 之一，据统计，第三方施工造成的事故占管道事故比例超过60%。

我省现有管道高后果区282处，涉及管道里程263千米，约占全省管道总里程的11%。近年来，地方经济快速发展，城镇建设力度加大，管道高后果区内管道沿线各类民生工程、市政工程以及其它生产建设活动日益增多，不可避免会带来安全风险。因此抓好第三方管理，保障人民生命财产安全和管道运行安全，是政企共同面临的任务和挑战。

一是明确管道企业的主体责任。管道企业重点任务是强化管道检测检验，及时维修维护或更新有缺陷的设备设施，特别要加强管道焊接质量检查和修复，确保管道本体质量安全。制定“一区一案”、增加巡护频次、加密设置地面警示标识、修建物理隔离带、安装全天候视频监控等人防、物防、技防方面的风险消减措施，Ⅲ级高后果区实现实时视频监控，高后果区与地质灾害风险叠加区要全部实现应力、位移监控。联合当地政府有关部门加强安全宣传教育和事故应急演练活动，宣传管道保护知识，对接政企预案、锻炼应急队伍、磨合联动机制、提升安全意识。

二是充分发挥管道保护联防联动机制作用。在高后果区进行《石油天然气管道保护法》第三十三条第二款、第三十五条所列施工作业的，施工单位要向当地县级管道保护主管部门提出申请，并落实管道保护措施。管道企业现场标出管道的准确位置，采取隔离措施圈出保护管道安全范围，并指派专门人员现场指导。管道保护主管部门加强指导、监督，及时协调处置管道保护和项目施工有关事项。项目建设主管部门、业主单位按照安全生产“三必管”规定，督促、指导施工单位落实管道保护措施。

三是严打危及管道安全的违法施工行为。本月初，我省盘州市境内一建设项目在跨越西南成品油管道施工期间，施工单位不听提醒和劝阻，不按管道保 护法的规定向当地管道保护主管部门提出申请，不采取管道保护措施，直接用挖掘机在管道正上方进行挖掘作业，严重危及管道安全。盘州市政府主要领导、分管领导得知这一情况后，责成有关部门立即制止施工作业，对管道上方已开挖的沟槽进行回填恢复；落实对有关责任单位和责任人的责任追究。经调查取证，根据有关法律法规规定，对有关责任单位和责任人作出共计155 600元的处罚建议及其它处理建议，并启动追责程序。我局正拟以省安委办名义对这起事件进行全省通报。

四是强化问题和隐患早发现早处置。管道企业发现高后果区内管道沿线有施工迹象的，要主动了解项目建设有关信息，初步评估施工对管道的影响情况，宣传告知管道保护有关法律法规和注意事项，并及时报告当地主管部门及其它有关部门。管道保护主管部门要主动作为，积极介入，指导监督施工单位完善手续办理程序，强化施工方案的有效性、可行性和合理性。对于不落实管道保护措施冒险蛮干的，管道保护主管部门要及时会同项目建设主管部门、业主单位和其他有关部门予以制止并纠正，对不听提醒和劝阻的，坚决依法予以打击，切实做到抓早抓小，将问题和隐患消灭在萌芽状态。

 

黄  撰：高后果区是企业管理的重点，也是政府监管和社会关注的重点。由于各地自然环境、经济社会发展水平差异较大，高后果区产生的原因、泄漏发生后产生的后果并不尽相同。做好高后果区管控工作是政企共同的目标，但如何实现这一目标并没有现成答案，既要严格贯彻落实国家相关法律法规、技术标准，还应该结合管道所在地的城市环境和管道具体情况有针对性的开展工作，做到因城施策、精准发力。

2017年以来，深圳市先后组织输油管道企业开展了两次高后果区识别工作。第一次识别认定高后果区26处；第二次在原有26处高后果区基础上进行再次识别，确认全市共有输油管道高后果区6处，均位于中石化珠三角成品油输送管道，其中Ⅲ级5处、Ⅱ级1处。

影响高后果区管控工作的因素很多。首先，深圳经济活跃、成品油需求旺盛，管道运输方式短期内无可替代；人口、车辆、建筑高度密集，有3处高后果区直接位于交通主干道路边；城市交通轨道与地下各类管道错综复杂、城市建设工程施工频繁。其次，输油管道地域跨度广，涉及市内多个行政区，无明显的实体边界，监管方式与一般工矿商贸企业截然不同；由于深圳城市发展的特殊情况，油气管道在中心城区长距离紧贴并行，突发状况下有可能引发连锁反应，扩大不良后果影响；地下轨道建设高速发展、地铁运营等造成的杂散电流对管道防腐影响明显；由于历史原因，部分油气管道审批手续至今仍未完全齐备，影响相关部门规范监管。

基于上述情况，深圳市加强输油管道保护和高后果区管控，结合实际，突出重点，有针对性地开展工作。

一是开展安全风险评估和专项整治。 2016年，原深圳市安全监管局委托专业机构对全市石油管道安全风险进行了全面评估，结论为管道完整性较好，个人风险和社会风险均处于可接受范围内，各权属单位安 全管理较为规范； 2017年，再次组织开展了风险点危险源的辨识工作，确认出黄色风险点2处和蓝色风险点28处；自2016年以来，共开展了3次管道专项整治工作，排查出237处隐患，已全部整治完毕。

二是强化落实企业主体责任。管道企业根据识别结果对高后果区采取强化管理措施，具体举措包括加密 “三桩一牌”、提升巡线频率、加强第三方施工管控、对杂散电流影响较大部位进行局部加强保护等；对Ⅲ级高后果区实施24小时无缝高清监控，拍摄720度全景映像；严格进行风险识别，建立“红、橙、黄、蓝”分色风险分布图（四色图），针对不同风险等级，对应制作“一风险一手册”和应急预案，并将风险识别频次由每18个月1次（国家标准）提升为每12个月1次。

三是科技助力提升安全水平。管道企业推进智能建设，目前深圳境内中石化管道已全线使用了可无线远程传输的智能阴保桩；中石化销售有限公司华南分公司目前正在研究运用“管道智能检测”等新技术，加强对管道壁微小泄漏的监测，通过科技手段提升安全水平。

四是防范未然，政企联动加强应急演练。高后果区管道如果发生泄漏，往往是在公共区域，不像一般工矿商贸企业可控制在厂区范围。如果没有地方政府部门的协调，管道企业抢修人员、物资、装备很难及时抵达现场，现场人员疏散、医疗保障、环保控制等也都非管道企业自身可以掌控。因此，除了企业内部演练，政企联动应急演练工作也极为重要。目前深圳管道企业每年开展不少于2次应急演练， 2018年深圳举办了首次油气管道大型政企联合演练，为确保Ⅲ级高后果区实现安全可控提供保障。

 

王中利：化 工 区 、 危 险管线周边社会环境复杂，建筑物、人口密集，一旦出现事故后果严重，影响巨大。如何从规划角度有效管控高后果区，谈以下几点建议。

1.化 工 园 区 、能 源 项 目 长 输 管 线等 所 属 行 业 应 做 好行业专项规划。

专项规划应科学编制，具有前瞻性，从源头上控制高后果区的数量。以城市健康发展为目标，依据城镇空间发展现状、生态环境保护要求，结合产业发展趋势，科学、合理的规划化工区。城市对大型石化项目进行非城市化规划和布局，使用油、用气的危险石化项目远离城市中心，应规划特定的区域，避免石化项目输油气专用管线进入城区，做到石化项目规划避让城市中心。城市必需的能源设施应考虑远景的城市规模，合理规划布局，如化工企业、热电厂、区域供热锅炉房、燃气储存设施等应尽量远离城市中心，减少输油气管线穿越城市。

2.行业专项规划应纳入城市空间规划和控制详细规划，与城市规划高度融合。

城市空间规划、控制性详细规划的编制过程应层层落实能源专项规划，对行业规划确定的能源项目，危险管线的路径应预留并控制保护，同时城市的控制详细规划等应尊重现状化工项目及危险管线的分布情况。严格限制在政治文化中心区、中央商务区、集中居住区、历史文化保护区、大型公交枢纽及其周边1公里范围内，在商业中心、公园、学校、医院、影剧院、体育场馆等人口密集区及其疏散通道周围0.5公里和地铁出入口0.1公里范围内规划新的重大危险源。

3.能源项目、长输管线等应做选址安全评估。安全评估应包括危险源辨识、风险评估、安全条件评估、影响范围、安全对策建议、事故预防措施等内容，为项目的选址、选线提供科学依据。项目、管线的选址评估应融入到城市规划中，从项目功能、规模定位、产业结构，结合城市的空间规划，辨识项目的周边生态和社会环境，做到科学合理。

4.以管道本质安全为核心，划定危险管线防护带。结合现状输油气管线和必须进入城市的输油、气管规划线和其它市政管线统一考虑城市廊道和危险管线防护带控制，建立危险管道防护带，防护带内禁止开发建设，作为城市绿廊控制。

5.危险管线线路审批并联化，管理共享。城市安全涉及城市的各个部门。加强城市输油气、危险化学品输送管道保护工作，落实管道保护责任和政府有关部门的安全监管责任，对输油气管道相关区域施工工程应进行联合审批。管线方案做到多部门管理、多部门存档、多部门共享、多部门监管。

6.建立城市危险管线地理信息登记制度，管线信息形成数据平台。

对现状危险源及相应管线等附属设施进行现状普查，与规划内容相结合，形成数据平台，为政府、建设部门、安监部门共享，作为管线沿线城市建设依据，做到风险预知、避让。设立管道信息问询网站，预防第三方建设损坏。

7.城市空间规划等应增加城市危险品区域及危险管线专项管制原则和要求，科学划定高后果区，而后划定专项管理区，管理和控制人员密集区、重要设施与园区的风险影响。

城市建设应坚持“统一规划、合理布局、严格管理”的原则，使易燃、易爆、有毒危险化学品的生产、储存、运输、销售、处理等诸环节得到有效控制，保障社区和城市安全。同时希望大家高度重视城市的公共安全问题，摒弃行业束缚，制定城市规划和危险管线行业相融合的法律、规章条例和技术规范，梳理易燃、易爆、有毒危险化学品行业相关技术规范，使技术规范打破区域界限，使城市规划和化工园区、管线的规划、建设有据可依。

 

于雪峰：自青岛“11·22”事故后，管道保护工作要求更高，难度更大，标准更严。企业在做好管道本体安全维护的同时，必须加强管道外部隐患治理及高后果区管理。而做好这两项工作的关键在于预防，这是降低管道运行风险和管理成本的根本。

1.“预防”要从规划建设阶段抓起

规划建设既包括管道建设项目的路由选择、设计和施工，也包括管道沿线的地方建设项目。为防止形成重大安全隐患或形成新的高后果区，都需要从上述两方面提前介入，从源头抓起，防患于未然。

一是管道规划设计时严格执行规范要求，尤其要与地方规划充分结合。除考虑避开现有的冲突，还要考虑可预见时间内的地方规划需求，避免影响后期地方经济发展。后期无论是管道避开地方建设过多改线，或是管道牺牲地方利益，都会增加社会成本。所以，将管道规划建设及管道管理纳入地方统一的规划布局非常重要。

二是管道运营期间，管道运营企业对管道所经区域的建设规划要及早掌握，其他后建工程在与管道相遇时，在该项目取得批复前要主动向对方提出管道保护法律、规范要求，按照后建服从先建的原则，要求其做好相关设计和资金预算。同时加强现场监管将保护措施落实到位。

2.“预防”要紧密依靠地方支持

管道保护是系统工程，始终离不开政府部门的支持和帮助。现行税收体制规定管道公司注册地为纳税地，导致管道所穿越的大部分地区提供了土地却不能享有税收贡献，政府还要承担安全风险、农作物减产、环境影响和管理成本等，这在一定程度上影响了地方保护管道的积极性。建议推动管道企业纳税分税制改革，即将管道企业所纳税拿出一部分根据各地方政府所管辖管道的长度不同进行分配，支持地方政府加大管道保护工作的投入，调动地方管道保护的积极性。

3.“预防”要从完善法律规范入手

《石油天然气管道保护法》及相关标准规范是企 业开展工作的重要依据。随着形势的不断发展变化，法律及规范已难以满足现实的需要。

一是管道临时用地与补偿不到位的矛盾。管道敷设属于临时用地，为保护管道安全，需要对管道上方土地长期限制使用。随着地方经济的发展，管道通过地段部分土地“潜在价值”发生了变化，土地使用者利益受到影响，地方政府因管道存在限制土地开发利用而积极性不高，农作物减产等因素也使部分群众产生不满情绪。甘肃省管道保护协会几年前开展了管道地役权问题的研究，以解决管道企业用地权利和土地权利人之间的利益冲突，建议政企联合开展试点。

二是管道保护范围不清晰。管道保护法规定了管道中心线两侧各5米的范围为管道保护的核心区域，并提出管道周边修建建筑物、构筑物与管道距离应当符合国家技术规范的强制性要求。但目前相关国家技术规范没有做出具体规定。导致管道周边高后果区不断增多，风险也随之增加。按照 GB 32167―2015规定， Φ 1219管道的潜在影响半径达418米。国内外天然气泄漏着火爆炸案例也证实了这一点。 5米已无法满足管道安全和公共安全的需求，更不能理解为是安全距离。

建议补充相应的标准或实施细则，详细提出管道附近土地规划和利用办法，以政府相关部门、管道运营方、建设方均认可的安全评价结果作为规划依据。

 

（甘肃输油气分公司目前所辖西气东输一、二、三线，鄯兰原油，乌兰成品油等5条干线管道及支线管道，总里程2 208.74 km。共识别高后果区112段，总长度71.361 km，占管道总里程3.8%；其中以人口为主要因素的高后果区数量43段，长度44.963 km；以环境敏感为主要因素的高后果区数量69段，长度26.398 km。）