本刊编辑部： 由中石油集团公司启动的《关于石油天然气管道保护法修订相关重大问题建议研究》课题近日通过评审，被评为集团公司软科学研究优秀课题。课题充分吸收了国内地方政府官员、专家学者、企业领导和一线员工的意见和建议，集思广益、博采众长，具有较强的指导意义。参加研究的人员共有20多位，具有丰富的理论和实践经验，为课题研究作出了贡献。本刊邀请部分课题组成员，就参加课题研究的体会和认识进行了座谈。

赵 云  西部管道公司管道处科长

胡 博  西南管道公司管道处科长、工程师

赵冬野  西气东输管道公司管道处科长 、高级工程师

武耀鑫  长庆油田分公司保卫部科长、政工师

赵统永  新气管道公司对外联络处处长 、高级工程师

谢海强  甘肃昆仑燃气集团公司副总经理

毛 健  西气东输管道公司副科长、工程师

武海彬  西部管道公司管道处主管、工程师

胡 琨  北京天然气管道公司管道处主管、工程师

赵云、武海彬： 课题组深入西部管道沿线做了大量调研工作，从总结管道保护法实施以来的经验教训入手，深刻剖析施工挖掘损坏管道事故背后的原因，从修订法律制度、明确各方职责、完善标准规范等方面提出了具体建议。课题成果的应用必将对全国油气管道保护工作带来深刻的影响，对于保障油气管道安全运行、维护公共安全发挥积极作用。

课题研究坚持以问题为导向，紧密结合管道保护实践，对如何完善预防施工挖掘损坏管道法律制度取得了以下重要共识。

一是必须从完善体制机制入手。针对现行体制机制存在的不足提出了管道保护工作应当坚持法治保障、政府领导、部门监管、企业负责、公众参与的方针，将政府和管道企业各自职责和法律责任进一步细化，有利于落实安全生产责任，促进行业监管体系构建和能力提升。

二是必须从规划设计源头抓起。提出完善法律配套制度和标准。加强城乡规划和管道建设规划相衔接、设立管道通过权、管道周边施工审批、管道安全保护带设立等新思路，有助于解决目前存在的突出问题。

三是不能回避利益冲突和矛盾。目前管道保护工作中遇到的主要问题，说到底是管道企业与地方政府、沿线居民的利益矛盾，治本的最好办法就是把握群众利益诉求点，协调平衡利益关系。课题研究通过吸收国内外经验，提出了依法设立管道地役权制度，将管道运营收入的一部分用于对土地权利人的补偿，通过签订合同保障双方权利义务，我们认为应是目前解决管道用地矛盾比较可行的方案。

如何尽快将研究成果转化为管道保护的软实力，有几点建议。

一是将研究成果报请国务院有关部门研究采纳，在修法时进一步理顺各级政府管道保护主管部门和相关部门职责及分工，统一设立监管机构，明确工作职能并赋予法律责任，落实部门管道保护执法权。

二是加强企地联动，警企合作，将联席会议制度法定化，建立议事规则和责任制，同时将管道保护工作的重心下移，充分发挥基层属地政府的作用，企地形成有效合力。

三是加强法制宣传教育，树立依法治理理念。地方政府要加强管道沿线的普法宣传教育，构筑法治社会环境，保障企业合法权益。管道企业要利于各种形式，配合政府做好管道保护法宣传，共同调动社会各方面保护管道的积极性。

四是推动各省市区尽快制定石油天然气管道保护条例或实施办法，充实和加强管道保护管理机构，建立信息交流平台，加强组织保障和执法队伍建设。

赵冬野、毛健： 管道保护法颁布实施以来，我们感到各级政府部门监督管理、管道企业法律意识以及沿线居民的管道保护主动性有了明显提高，特别是青岛“11·22”管道泄漏爆炸事故后，油气管道风险防控能力有了较大提升，第三方施工挖掘审批管理正在逐步完善。但是由于西气东输管道途经长三角、珠三角、中原地区以及华中地区，人口稠密、管道周边社会环境复杂，管道两侧施工挖掘活动频繁，尽管企业投入了大量人力物力，但稍有不慎就会造成严重后果，给管道安全运行带来了巨大的压力。完善预防施工挖掘损坏管道法律制度研究课题抓住了管道保护当前急需解决的问题，具有非常重要的现实意义。

课题组从《石油天然气管道保护法》关于预防施工挖掘损坏管道事故相关条款入手，系统调研了浙江、山西、江西、贵州、河南、深圳等省市出台管道保护条例和规章的相关规定，并在管道事故统计分析的基础上，结合国外立法实践和国内专家观点，对管道保护法中关于施工挖掘损坏管道事故防范条款提出了若干合理的修法建议，可以说直面了管道保护法实施中的难题，符合管道保护工作的实际需要，有利于构筑管道保护长效机制。如：“明确石油、天然气管道是重要的能源基础设施，受国家法律的保护”，还有借鉴俄罗斯、加拿大等发达国家的具体作法提出了“新建和已建成的石油管道中心线两侧各5米至15米范围内，天然气管道中心线两侧各5米至25米范围内，为管道保护带。在管道保护带范围内禁止修建人员密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所。

“在管道保护带范围以外200米以内设置咨询区。在咨询区内修建上述场所，建设单位应当进行安全评估，提出保护方案，应当经管道企业同意并报住房和城乡建设部门商发展和改革（能源）部门批准后，方可建设。”等等。

为了尽量降低施工挖掘损坏管道风险，在应用本课题的研究成果中我们认为应该关注以下几点：一是要促进预防施工挖掘损坏管道相关法律制度完善，明确相关法律责任，保障管道安全运行；二是要落实企业主体责任，加强预防施工挖掘损坏管理；建立施工挖掘安全风险评估和预警机制；加强施工挖掘损坏技术防护等；三是调动社会公众参与管道保护工作的积极性，加大管道保护有效信息举报表彰奖励，拓宽社会公众参与管道保护的渠道；四是应该充分发挥事故的警醒作用，推动管道保护带和咨询区设立等等。

胡博： 油气长输管道线长点多，外部环境开放。从西南管道的情况看，管道沿线公路、铁路、水利设施等建设施工活动日趋频繁，给管道安全运行带来很大的风险和挑战。《石油天然气管道保护法》的实施，对遏制施工挖掘损坏管道发挥了积极作用。但由于法律一些条款内容比较原则，又缺乏实施细则，使法律的执行效力打了折扣。造成管道企业虽然采取了人防、物防、技防等多种防范措施，仍难以彻底杜绝违法施工造成管道泄漏事故的发生。因此，开展完善预防施工挖掘损坏管道法律制度的研究就显示非常紧迫和重要。课题研究紧密结合管道保护实践，坚持问题导向，深入剖析大连“6·30”等典型事故案例，吸收借鉴国内外经验，提出完善预防施工挖掘损坏管道法律制度建议。我认为比较重要的有以下几点。

建立完善管道保护管理体制机制。将石油天然气管道明确定位为重要基础设施和民生工程，受国家法律保护；成立管道安全专业监管机构；建立联席会议制度，明确各级政府相关部门的责任和义务；落实行政执执法等。

充实企业管道保护主体责任内容。第一次将推行完整性管理和加强高后果区管理写入法律，要求管道规划、设计、施工、运营等环节全面实施；加强人防、物防、技防、信息防措施，强化施工现场安全指导责任；做好企业应急预案与政府应急预案相衔接；跨省长输管道应在途经省份设立联络协调工作机构等。

拓宽社会公众参与管道保护渠道。实现全国管道地理信息系统互联互通，建立管道保护免费统一呼叫电话，制定举报奖励制度，加强管道保护法律宣传和文化建设，鼓励社会组织参与行业自律和标准制定等。

设立管道保护带和安全咨询区。根据管道输送介质、压力和管径大小分别设立一定距离的管道保护带和安全咨询区，管道保护带内严禁修建人口密集场所和危险化学品生产经营场所，在安全咨询区范围内进行上述项目建设应征求管道企业同意和有关部门批准。

课题研究成果对未来管道安全运行有重要意义。落实到位还有大量工作要做。一是企业要积极支持修法和地方立法，建立管道安全法治保障。二是企业要积极实施完整性管理，加强对施工活动的管控，建立施工活动和大型施工机具信息台账；建立更加完善的巡线考核和激励制度；加强员工培训，提高其业务知识水平和对各类事故的防范能力等。三是研发使用先进的防护手段，包括视频监控、无人机巡护、大数据、云计算、互联网+、智慧管道建设等，及时预警和处置；四是加强地企合作，持续深入开展管道保护法宣传，建设管廊文化，增强管道保护软实力。

谢海强： 城市扩建和基础设施改造时，由于建设施工单位采取安全措施不够，监理职责不到位，与燃气公司沟通不及时，致使燃气管网被挖坏、铲破现象屡见不鲜，严重威胁管道周边群众安全。 2016年兰州市发生的三起管道破损、泄漏事件都是由施工不当引起的。课题研究从立法的高度分析管道保护法实施存在的问题，对症下药，使法律制度更具有针对性和可操作性，有利于提高油气管道的法律地位，为管道安全提供法律保护伞。

课题研究借鉴国外立法经验和国内创新实践 ， 吸纳各方面专家学者的建议意见 ， 提出了完善预防施工挖掘损坏管道法律制度和依法设立管道通过权法律制度的建议，为进一步修订和完善《石油天然气管道保护法》提供了科学依据和重要参考。一是建立管道保护的责任体系。通过明确地方政府属地管理责任、企业主体责任、相关部门监管责任和社会公众的监督责任，严格落实责任追究，形成完善的管道保护责任清单。二是建立管道保护信息和管网地理信息系统，利用燃气管网地理信息系统的图形显示功能，准确反映施工活动，并结合使用GPS移动巡线终端等设备，迅速查询到管道周边施工位置，就近部署人员，对第三方施工行为进行及时有效的监控,实现社会参与行业企业自律的长效机制。三是明确管道保护距离，通过科学合理的规划实现城乡建设规划和管道建设的完善配套，同时，要求在管道保护带和安全咨询区内施工时，必须取得相关部门批准。

作为课题参加单位要积极应用研究成果，提高对第三方施工的管控能力，依法履行好主体责任。

一是通过法律法规的广泛宣传，进一步提高管道沿线企事业单位的认知度和管道保护意识，积极促进地方燃气管道保护规章建设，构筑社会法治环境。

二是公布统一呼叫电话，建立管道施工挖掘信息交流平台，严格审核管道安全带内施工项目，签订管道保护安全协议。

三是本着“快速服务、快速通过”的原则，安排专人全程现场监护，正确引导施工企业规范施工，做到早沟通、早协调、早控制、早解决，有效预防和控制危及管道安全事件的发生。

四是通过加强燃气管道巡检，尤其是加强燃气管网内的各施工单位的现场巡查，建立施工信息记录库，对各施工点进行分级管理，增加现场记录、现场监护、重点巡查信息日志，通过对各重点区域或部位的全面检查，及时发现、纠正和制止危及燃气设施安全的行为隐患，有效避免和降低管道被破坏的风险。

赵统永： 《石油天然气管道保护法》的实施对保障管道安全发挥了积极作用，但近年来因施工挖掘损坏管道造成泄漏爆炸事故时有发生，究其原因和现行法律制度不健全有密切关系。因此加快完善预防施工挖掘损坏管道法律制度势在必行。正在建设中的中石化新气管道（新浙粤）跨越13省，建设和运行环境十分复杂，实现管道外部安全离不开法律保障和地方政府的支持。甘肃省管道保护协会邀请包括我公司在内的国内管道企业共同开展完善预防施工挖掘损坏管道法律制度研究，以便群策群力，寻找攻坚克难的答案，同时也为我们提供了一个学习提高的难得机会。该课题研究通过学习借鉴国内外立法经验和深入分析各种案例，提出了建立和完善相关法律制度的建议和保障措施，对于改进提升政府和企业管理水平，加快管道保护法治建设将起到重要作用。

研究成果对修法提出了许多重要建议：包括需要进一步明确油气管道是国家重要的能源基础设施，受国家法律的保护；将规划、建设、国土、安监等相关部门的责任更为明确和细化；统一规定县级以上人民政府发改（能源）部门为管道保护工作的主管部门，赋予乡镇政府、村委会管道保护的责任和义务，加强执法队伍建设，落实管道保护行政执法权等。通过对管理体制机制的完善，进一步明确各法律主体管道保护职责，使管道沿线政府、企事业单位和群众提高法律意识和安全意识，创造全社会关注和支持管道保护工作的氛围，为政府和企业开展管道保护方面的合作提供良好环境等等。

为了把课题研究成果落在实处，我们要积极推进管道途经省份的地方法规建设，同时将课题成果指导企业的管道保护工作。

一是加强与地方规划、建设、发改、安监等部门的沟通协作，从管道选线、建设施工等环节落实完整性管理要求，实现管道零占压，防止形成高后果区，不给第三方施工挖掘损坏带来可乘之机。

二是加强与沿线各级政府和广大群众的密切联系，走进机关、学校、工厂和田间地头，协助政府部门做好管道保护法律知识的宣传，让保护管道安全的重要意义深入人心，塑造管道保护的法治环境。

三是发挥自身优势，尽可能为沿线群众多办好事实事，为群众排忧解难，努力消除项目建设运营带来的不利影响，聘用当地群众担任巡线工和信息员，做到项目建设与沿线群众和谐共存。

四是在全体员工中开展经常性的管道保护法学习培训，建立健全管道保护规章制度，加强巡护队伍建设，提高员工管道保护法律意识和与地方群众沟通协调的能力。

武耀鑫： 管道保护法实施以来，全社会管道保护意识普遍增强，管道保护技术得到快速发展应用，管道保护能力明显提升。但影响管道安全运行的因素依然存在，特别是施工挖掘损坏管道安全事故时有发生，不但造成企业重大财产损失，也直接威胁到社会公共安全。课题研究以问题为导向，提出有针对性的修法建议，可以说正当其时，非常必要。

课题研究紧紧抓住了影响管道安全的施工挖掘和管道通过权缺失等关键问题，借鉴国内外法律法规和企业成功实践，吸收国内专家意见和典型事故教训，指出施工挖掘损坏管道的风险因素及其危害；提出管道保护工作应当坚持“法治保障、政府领导、部门监管、企业负责、公众参与”的方针；政府、部门、企业管道保护的法定责任；关口前移，实现管道保护以防为主；完善利益补偿机制；提升管道保护技术手段；拓宽社会公众参与渠道等建议，直指问题核心，针对性强，具有操作性，完全符合油田管道保护工作的实际。

长庆油田作为国内大型油气田企业，油气区内长输管道、集输管道纵横交错，盘根错节，管网建设时间跨度大，管道技术水平和安全状况参差不齐，管道沿线地形复杂，管理难度非常大。油气区内及管道周边城乡建设，铁路、高速公路、村村通公路修建改造施工，农田水利建设施工等大量存在，防范施工挖掘损坏管道风险责任重大。研究成果给我们提供了很多工作思路和借鉴方法，为进一步做好管道保护工作提供了指导。

一是认真落实企业主体责任。针对造成施工挖掘损坏管道的主要因素， 逐项核查防范， 落实人防、物防、技防、信息防措施，提高风险防控能力；开展管道规划、设计、施工、运营等环节完整性管理，加强高后果区防范，减少、杜绝施工损坏事故发生，维护油气管道安全平稳运行。

二是加强企地沟通，形成管道保护合力。油气田企业、管道运营企业要积极向地方政府汇报工作，加强信息沟通协调，及时了解城乡建设规划，掌握建设施工信息。与地方政府部门共同建立预防施工挖掘损坏管道工作制度和施工信息通报、防范协作机制。

三是依法严格管理管道周边建设施工行为。依照管道保护法规定，加强对施工挖掘活动的管理，做好施工方案对接和施工人员宣传教育，及时制止危害管道安全的行为。对不听劝阻、野蛮施工等立即报告政府主管部门，对造成严重后果的，要依法追究其法律责任，维护企业合法权益。

胡琨： 油气管道是国民经济和社会发展的重要“生命线”，管道保护事关国家能源安全和群众生命财产安全。我们北京天然气管道公司主要承担为首都供气，责任十分重大。近年来随着经济的飞速发展，城镇化建设急剧扩张，管道沿线施工日益增多，给管道保护工作带来了巨大的挑战，也引发了多起管道泄漏事故，造成国家和人民生命财产的重大损失和不良社会影响。这次通过参加《石油天然气管道保护法》修订相关重大问题建议研究课题，使我从中学到了不少东西，认识有了新的提高。通过完善法律制度，建立预防施工挖掘损坏管道长效机制，将会有效改变目前法律执行不力的状况，保障油气管道的安全运行。这是我们面临的一项刻不容缓的任务。

课题研究成果博采众长，对当前工作有很强的指导意义。一是对管道保护法及地方性法规建设情况进行了总结梳理，理清了完善管道保护管理体制机制的思路；二是对国外的立法成功经验进行了归纳分析，对完善我国管道保护法律制度有借鉴意义；三是对现行管道保护法的缺陷与不足进行了分析，列出了完善预防施工挖掘损坏等法律制度需要解决的重点问题；四是吸收国内专家学者观点，提出了针对性的法律法规修订建议，包括强调石油天然气管道在国民经济中的地位和作用；明确政府、部门、企业管道保护的法定责任；实施管道完整性管理；建立管道地役权制度，完善利益补偿机制；提升管道保护技术手段；建立信息交流平台，拓宽社会公众参与渠道；制定国家和地方管道保护法实施细则等。广泛采纳运用这些研究成果，将对促进管道保护体制机制建设，指导政府和企业管理实践，规范政府、企业和社会公众的行为，从根本上遏制施工挖掘损坏管道的行为起到重要的作用。

下一步我们将在管道保护工作实践中充分利用课题研究成果，借鉴各兄弟企业的成功经验，进一步完善针对预防施工挖掘损坏管道的各项管理制度，加强巡护队伍建设，广泛采用先进科技手段，加强和改进施工现场监管和指导，提高企业防范能力和事故应急处置能力。积极争取地方政府及有关部门对管道保护工作的理解和支持，妥善处理各种利益矛盾，做好地方建设规划和管道保护的衔接，建立施工活动信息沟通渠道和管理平台，调动群众参与管道保护工作的积极性，形成全社会关心支持管道保护工作的良好氛围。

2017年第6期（总第37期）