编者按： 近年来，因第三方施工挖掘导致管道破损的事故频繁发生，一些还酿成了重大事故，给国家和人民群众生命财产造成很大损失，成为管道管理面对的严重挑战。如何加强政企合作，建立长效机制，从管理、技术角度提升第三方施工管理水平，本刊编辑部特别邀请五位长年工作在管道保护工作一线的管道管理专家共同探讨这个重要话题。希望广大读者也能一起参与讨论，将你们的观点和建议发给我们。

刘志刚  中国石油管道公司管道处处长
吴锦强  西部管道公司总经理助理 安全副总监 管道处处长
葛艾天  北京天然气管道公司管道处处长
顾清林  西气东输管道公司管道处处长
冼国栋  西南管道公司管道处处长

主持人： 第三方施工挖掘损坏管道，在所有风险因素中，它的发生频率和造成的后果如何？请用本公司近年的统计数据说明。

葛艾天：和其他运输方式一样，管道输送也存在一系列风险因素，如第三方破坏、内外腐蚀、地质灾害、制造缺陷等，其中，第三方破坏的频率和后果在所有风险因素中排在前面，成为威胁管道安全运行的主要风险之一。以陕京输气管道系统为例，自1997年至今发生的9起干线泄漏事故中，有5起是由第三方破坏直接引发的。

管道第三方破坏，就是除去业主和承包商之外的其他人员的行为对管道造成的破坏，主要表现为施工行为，特别是机械钻挖造成的外防腐层甚至管壁损伤、穿孔。“第三方”范围比较宽泛，包括企业、个人等，与管道运营方没有直接有效的合同约束，其行为具有极大的隐蔽性、随意性和广泛性，管道维护人员对其进行预测和控制的难度极大。以陕京管道为例，2004年和2006年发生在陕西的两起第三方破坏造成管道泄漏事故，分别是由当地村民利用机械在管道周边平整土地和取土垫路造成的，均为临时起意、施工周期不足4小时，事先没有通知管道运行人员。深入分析这两起看似偶然的事故，其背后存在着管理不到位的必然因素。首先，管道地面标识不足，第三方无法通过地面标识判断出管道的准确走向和位置；其次，管道埋深不足800mm，且没有警示带。另外，机械手均为临时雇用，事发后询问发现其对管道基本情况和事故后果几乎一无所知。

刘志刚：“十二五”期间，中国石油管道公司共发生4起第三方施工损伤管道事件，分别是马惠线2011年“12.6”、2012年“5.11”，泰青威莱钢支线2014年“2.12”和新大一线2014年“6.30”事件。马惠线两起事件均为装载机平整土地时损伤管道，莱钢支线事件为不法分子夜间盗挖河沙误伤管道。新大一线“6.30”事件是近年较为严重的一起第三方施工损伤管道事件。2014年6月30日18时58分，大连岳林建筑工程有限公司在金州区路安停车场附近，进行水平定向钻施工时，将新大一线输油管线钻通，导致原油泄漏，部分溢出原油流入市政污水管网，在排污管网出口处出现明火，虽无人员伤亡，但经济损失巨大。此外，第三方施工损伤光缆的事件也时有发生。

顾清林：西气东输管道公司所辖管道多穿越长三角、珠三角、华东、华中等人口稠密且经济发达地区，经济建设活动频繁。2008年～2015年，与管道相关的第三方机械施工平均每年的增幅超过20%。2013年最高达到3999次，近两年保持在3300次左右。共发生断缆事故140起，管道损伤事故3起。这也在一定程度上反映了企业对第三方施工损坏的防控水平。

公司通过总结事故教训，要求全体员工树立正确的第三方施工风险管控理念，即：

（1）将通信光缆作为“生命线”工程进行管理，断光缆等同于断管道；（2）管控第三方施工最大的风险是未能提前收集施工信息；（3）主动服务，协调推进，大型施工依法审批，小型施工快速通过；（4）管护失控是处置不力的必然结果，施工一天不撤场、隐患一天不消除；（5）第三方施工沟通协调遵循大事讲原则，小事讲风格。

吴锦强： 2009年至今，中石油西部管道公司共发生第三方施工造成的管道防腐层及管道本体受损事件4起，造成管道断缆等事件年均10余起。第三方破坏风险呈现以下特点。

一是隐蔽工程事故率高。2014年中石油新大一线“6.30”、2016年西气东输二线“7.21”等影响较大的第三方破坏事故，都是地质勘察等隐蔽钻探作业导致的。二是春秋两季施工旺季、春秋耕时节第三方破坏事故高发。三是管理薄弱的站队、管道保护意识淡薄的地区第三方破坏事故率高。四是原油和成品油管道在靠近江河湖海等环境敏感区管道第三方破坏风险高，后果更严重。五是管道与公路、铁路、市政管网交叉多、间距不足的地区第三方破坏风险高。

造成第三方破坏事故发生的原因，一是法制环境不健全，部分企业和个人法制观念淡薄，对

管道保护有法不依，执法不严，追责不足；二是管道保护宣传不够，管道沿线企业和居民对管道走向等基本情况不清楚，对管道的重要性及破坏后果的严重性不了解，违法违规、擅自施工；三是人员素质和能力偏低，责任心不强。部分管道管理人员和管道巡护人员对于第三方施工信息和风险不能及时发现、及时识别、及时制止，对第三方施工监护失之于宽，流于形式；四是管道管理 家 底 不 清 ， 情 况 不 明 。 管 道及光缆的位置、埋深、标识不清不全，管道高后果区、环境敏感点、人口稠密区、河流穿跨越、公路铁路交叉位置与角度，不能及时识别和更新。

冼国栋： 近年来第三方施工挖掘损坏管道的事故屡屡发生，我认为深层次原因主要有以下几个方面：

一是部分新建管道设计线位与实际线位偏差较大，尤其是部分管段光缆未与管道同沟敷设，位置偏移较大，造成管道运维管理困难。二是巡护工作落实不到位。部分巡线人员工作责任感不强，未按要求开展巡线工作，导致不能及时发现危害管道安全的第三方施工。

三是部分巡线人员对第三方施工项目风险识别不到位，尤其是对使用水平定向钻的施工项目，虽然在管道保护区域外施工，但最易发生损伤管道事故。四是施工方对破坏管道会造成的严重后果认识不足，法律意识淡薄，存在侥幸心理。五是技术防护手段目前还不够先进，有一定的局限性。

主持人： 公司主要采取了哪些管理和技术措施来进行治理？成效如何？

顾清林： 西气东输针对第三方施工事故，采取了以下措施：

（1）建立和完善第三方施工风险防控管理体系。制定了管道线路风险管理程序、管道线路第三方施工管理程序、管道巡护管理程序等管理文件和管道风险评估与控制作业指导书、第三方损坏风险评估与控制作业指导书、巡护与巡线作业指导书等作业指导文件，做到了有章可循、有律可束。

（2）（2）做好信息的收集、核实、奖励与跟踪。公司对第三方施工进行划区分级管控，管道两侧5米为严控区，5米至100米为实控区，100米之外为预控区。管道第三方施工有效信息包括实控区内施工前信息，由预控区进入实控区前的各类建设施工信息，以及预控区内有关爆破、采砂、抛锚及修建码头等施工前的准确信息。施工有效信息一经确认，当场奖励50～200元。管道线路管理人员负责做好详细记录，跟踪施工信息，做好现场布控，直至施工结束。

（3）（3）严格监管第三方施工过程。小型施工高效协调，快速通过。乡村公路、有线电视、自来水等村村通工程，小型清淤、围墙、圈舍、季节大棚、深耕机械耕种、土地平整等小型第三方施工，在取得管道保护主管部门审批授权的前提下，实行二级单位自行处置。协助施工单位制定快速通过管道保护方案，待建工程与管道交叉处可优先施工。大中型施工按“六步法”严格管理。在其可行性研究或初步设计阶段就开始协调处理，提出管道保护要求和其他注意事项，协助制管道保护方案报地方管道主管部门审批、备案。即：联合现场勘查→开挖验证→组织审查施工方案→签订安全防护协议→施工全过程监督→联合验收，形成闭环。

葛艾天： 从陕京线多年实践看，以下几个方面的措施对于防范管道第三方破坏十分重要。

（1）管道标识。公司已普遍使用加密桩来实现管道上任意位置的标志通视，避免管道位置不清的问题。同时，在桩体上喷刷有效联系电话，方便施工方联系咨询。如果管道与大型工程相遇，用拉设警示带、插彩旗等方式明确指示管道保护范围，也不失为一种有效手段。近年来新建管道上方敷设的管道警示带，也能发挥最后一道防线的作用。

（2）管道覆盖层。除了合理加大埋深防范挖掘破坏之外，在管道和开发区、高速公路、高铁等大型工程相遇等第三方破坏风险明显上升的位置，在管道上方铺钢板、混凝土覆盖层等，可有效提高管道的物理防护能力。

（3）宣传告知。管道保护宣传工作贯穿管道运行维护的全周期，只要坚持开展，就能收到效果。对管道沿线居民，可采用奖励、送温暖、节日拜访等方式，调动他们提供第三方施工信息的积极性；对管道周边施工单位和大型挖掘机械操作手，引导他们按管道保护法规定先办理审批手续后施工。

（4）管道巡检。公司基本实现了每日巡检，但在保证巡检率的基础上，还应切实提高巡检质量，确保及时发现第三方施工苗头，及时识别带来的风险。为此，要采取多种方式对线路管理及巡护人员进行培训，提高其风险管理技术水平。

吴锦强：西部管道公司通过实施以下措施，防范第三方施工损伤管道风险。

（1）加强管道保护宣传。大力宣传管道保护法律法规，深入乡镇，贴近群众，以案说法，宣传保护管道及油气设施对改善民生、保障公共安全的重要意义。对管道周边施工单位和沿线乡镇、村组、农户，要进行重点宣传，以形成保护管道的良好社会氛围。尤其是在每年的3～5月和9～10月春、秋两季农业耕作期间，对穿越农田段重点进行排查，并将管道保护工作宣传到户。

（2）加强线路标识管理。全面排查人口密集区、易动土、地质灾害风险较高管段的地面标识，进行补充和完善，使管道企业自己和第三方施工人员一目了然。

（3）加强光缆管理。管道通讯光缆一般伴随管道敷设，若管道受到破坏，那么光缆必然首先被破坏。西部管道公司将光缆第三方损伤纳入地区单位安全生产考核内容，设置了“零断缆”指标，用来衡量地区单位管道保护工作水平，使工作压力有效传递，责任层层落实。

（4）加强第三方施工风险的评估和监护。在线路附近有施工迹象时，要及时与施工方联系，设立相关标识或派人现场看护。监护时要讲清楚需要通过哪些程序、与各种建筑物的安全间距、限制使用机械和施工方法。要坚持“第三方施工无小事”的原则，对隐蔽钻探施工要开挖探坑，重点监护；对小工程也要设置临时标识，进行现场监护。

（5）加强人员素质和责任心。做好员工培训，确保能够及时识别风险，有效监护第三方施工，防止各类施工协调配合不当。当探测仪无法准确测定管道位置和深度时，要进行人工开挖确认。严格按照规定频次和路线对管道进行巡护， 对环境敏感点、人口密集区和地形复杂点进行加密巡护。

冼国栋： 自2011年11月西南管道公司成立以来，所辖管道沿线第三方施工超5000处，但未发生一起管道损伤事故。这主要得益于公司针对第三方施工探索、实施了行之有效的管理措施。

（1）实行第三方施工“ 三色”预警机制

所谓“三色”预警，是指用蓝、黄、红三种颜色对第三方施工项目危及管道安全的潜在风险或监管风险大小进行级别预警，三种颜色分别代表风险预警的级别和风险大小。其中红色预警的级别最高，风险最大，蓝色预警级别最低，风险相对较小。

对蓝色预警项目，要求线路巡护人员密切跟踪施工动态，加强对管道周边环境变化的识别判断，及时调整预警级别和防护措施。对黄色预警项目，要求线路巡护人员加大施工项目周边管段巡护频次，密切跟踪第三方施工项目动态，向工程项目相关方发放油气管道第三方施工安全告知书或相关函件，互通联系信息，加强关联段的管道保护宣传工作，并及时向当地政府管道主管部门报告。同时在关联管段上方每5米设置一个临时加密桩，用警戒带标定出管道中心线两侧各5米的保护地域范围。对红色预警项目，输油气站要及时向当地政府管道主管部门报告。对《石油天然气管道保护法》所列管道保护地域范围内禁止事项，输油气站必须严厉制止，依法保护油气管道设施安全。对经审批许可的施工项目，输油气站派专人对施工项目实行全程“可控和可视化管理”，确保施工单位严格按照共同审定的施工方案、管道保护措施和应急预案进行施工作业。

（2）科学设置巡检长度及频率

公司根据所辖管道线路地形地貌、风险大小划定巡检长度，不再机械地使用“输油管道5公里/人、输气管道8公里/人”的老标准。同时依据风险发生的概率、时间、季节，科学、合理地设置巡检频率。重点管段、重点地段和汛期“一天多巡”，其他管段和季节“几日一巡”，并根据突发风险进行动态调整。通过推广科学合理巡线，线路巡检效率不断提高，人力资源使用更加科学，既减轻了巡线人员工作负担，又使风险管控更具针对性，有效防范了第三方施工及自然与地质灾害损伤管道的风险。

（3）升级管道GPS巡检监控管理系统

以往使用管道GPS巡检监控管理系统对线路巡护人员的考核是关键点考核，巡护人员只要按要求到达了关键风险点，就认为他完成了巡护工作。这种考核方式往往会造成巡线人员只巡关键点，忽视管道线路巡护工作，导致影响管道安全运行的第三方施工难以被及时发现。因此，今年公司对已建的管道GPS巡检监控管理系统进行了升级，对巡护工作进行巡线轨迹考核，使巡线人员能够按照管道线路轨迹开展巡护工作，以便及时发现影响管道安全运行的第三方施工。

刘志刚： 为确保第三方施工期间管道安全，公司对第三方施工项目实行24小时安全监护，千公里每年监护次数均在100次以上。2016年仅上半年即发生第三方施工监护575起，其中监护时间超过1个月11处，超过3个月12处。

我们在实践中总结出了“信息收集、信息报告、告知警示、方案审查、施工监护、验收记录”全过程第三方施工监管工作方法。

第三方施工信息收集与风险评价结合起来进行，重点识别在建和拟建城乡建设规划、铁路公路电力等线性工程路由选择、河道治理、农业生产机械化作业等。同时对全年收集到的第三方施工有效信息按地域、种类、施工方法等进行分类分析，绘制管道周边施工风险分布图，对重点地域、重点管段进行重点巡护。

确认第三方施工有效信息后，立即向第三方送达管道安全保护告知书，将管道安全保护的责任有效传递给第三方。同时，在第三方施工与管道关联段设置临时警示标识，标定警示范围。对于强行施工的，立即报告政府协调制止，并安排人员24小时进行现场监护。

接下来，协助政府主管部门与第三方协商确定施工作业方案，并签订安全防护协议。第三方施工必须在管道监护人员的监护下实施。现场监护人员应做到“四清”：第三方施工内容清、施工单位及建设单位清、管道基本状况清和管道警示标识清。

主持人： 近年来第三方施工挖掘损坏管道的事故屡屡发生，您认为出现问题的深层次原因是什么？有何对策？

吴锦强：预防第三方施工损坏管道，除了企业自身努力以外，要加强与政府合作，推动法律的有效实施。如管道保护法第三十五条明确规定，进行穿跨越管道等施工作业时，施工单位应当向主管管道保护工作的部门提出申请，并由其组织施工单位与管道企业协商确定施工作业方案，签订安全防护协议。这应是管道企业防范第三方破坏的“尚方宝剑”。但受诸多条件的制约，这一规定在实际执行中并不到位，需要进一步协调和加强。

同时还要依靠全社会的支持。管道第三方破坏的发生，往往是多因素叠加、多环节失效的结果。其风险的识别与防治是一项多维度、多层次、全方位的系统工程。 “省、市、县、乡、村”五级联防机制是西部管道公司和甘新青各级政府共同探索的成功经验，要不断坚持完善，方能取得长期效果。

刘志刚： 如何进一步做好第三方施工损伤防范，我提出三点建议：

（1）建立管道基础信息系统

建议加快推进国家油气管道地理信息管理系统平台建设，建立全国统一挖掘呼叫系统，实现第三方施工管理信息与报告、告知与警示方面的决策支持功能。这项基础工作一旦完成，管道安全保护工作局面将会有很大改观。

（2）企地双方树立快速通过理念

第三方交叉施工需要各方共同协调、配合，才能确保管道安全。简单地劝阻或禁止，只会导致第三方强行施工，给管道安全带来风险。因此，管道企业应主动配合施工单位研究管道保护方案，解决存在的问题和困难。地方政府管道保护主管部门对第三方施工项目的审批，应简化流程，明确时限，防止因方案审批迟缓导致私下冒险施工。

（3）对情节严重的第三方施工损伤追究刑事责任

虽然大多数第三方施工损伤管道非故意行为，但很多情况下造成的后果却非常严重，属于重大责任事故。尤其是无视地下管道设施不听劝阻、野蛮施工的，情节恶劣者，应加重处罚。现行管道保护法规定的行政处罚，不足以对强行和冒险施工行为起到震慑作用。因此，建议加大对第三方施工损伤管道行为的追责力度，特别是导致重大环境污染、人员伤亡的强行、冒险违章施工的第三方单位，应追究刑事责任，作为受害方的管道企业还可提起民事赔偿诉讼。

葛艾天： 2006年，陕京管道“按照一小时到达的原则”，开始尝试以管道维护站为基本管理单元的线路管理模式，至今已在沿线设置45个管道维护站，线路管理人员紧贴风险源开展动态管理。在防范第三方破坏方面，管道维护站的设立有效强化了管道标识、覆盖、宣传、巡检等四各方面的管理工作，2009年至今，陕京管道未发生一起第三方破坏导致的管道泄漏事故。另外，国内多条管道已开展了通过声波、震动、远程视频监控等技术对第三方破坏进行预警的尝试，并取得较好效果。

我们应该看到，经济建设高速发展和公众管道保护意识相对淡薄、管道运行单位对管道周边土地使用的限制和土地权属人希望土地利用最大化之间的矛盾，决定了管道第三方破坏风险水平在很长一个时期还将处于高位，这要求在管道施工建设阶段就引入风险管理理念，提高管道本质安全水平。进入运行阶段，运行维护人员要高度负责，全方位入手，做好第三方破坏防范工作。

冼国栋： 防范第三方施工损伤管道应采取以下针对性的措施：

一是保证新建管道线位准确，光缆按规范要求敷设。二是建立更加完善的巡线考核制度，提升考核的技术手段。三是不 断加强巡线员工培训，提高其业务知识能力和对管道风险的敏感性。四是持续深入开展管道保护宣传，让管道保护法深入人心，提高沿线群众的管道保护意识。五是研发完善的技术防护手段，以更加有效地监控管道周边的危险行为。

顾清林： “7.21” 西气东输二线中卫段第三方损伤管道泄漏事故促使我们进行深刻反思。事件的发生暴露出企业员工执行第三方管理原则存在薄弱环节，除主动服务意识不强，对第三方施工风险认识不足，执行力不到位等之外，还有更深层次的问题值得我们认真思考。

（1）要牢固树立第三方施工风险管控的理念。只要有第三方施工活动，交叉施工处的管道和光缆的安全风险就会存在。同时，第三方施工每延长一天，就得多付出一天的人力和财力。主动帮助施工单位编制管道交叉施工保护方案，协助其安全快速地通过，既是帮助别人，更是帮助了自己，赢得了管道保护的主动权。

（2）要牢固树立依靠全社会共同参与的理念。管道企业对保护管道安全负有重要责任，同时也要紧紧依靠政府有关部门、相关企业及公众的力量，共同承担保护管道安全和公共安全的责任。

（3）要牢固树立不断创新发展的理念。通过采取基于3S(GPS、GPRS、GIS)技术的GPS巡检系统，实现巡检工作的数字化、可视化、实时化管理，提高巡检事件的上报效率以及紧急故障处理的协调能力。积极推广手机APP巡检系统和微信群巡线管理。探索应用第三方施工光纤预警系统、次声波预警系统和雷达+视频监视预警系统，论证无人机巡线等新技术。

2016年第5期（总第30期）