本刊编辑部：一年多前的“11.22”东黄原油管道泄漏爆炸重大责任事故，用鲜血和生命警示世人，引发了一场声势浩大的输油气管道安全隐患整治攻坚战。各级政府和管道企业以前所未有的决心和力度，清除各类隐患近2万处，占总数超过6成。这既让人感到鼓舞，又有一些担忧。不仅剩下的隐患都是难啃的硬骨头，而且隐患背后的有法不依、管理缺失、利益矛盾等深层次问题依然存在。如果不在建立长效机制上下功夫，那么新的隐患将会卷土重来。本刊邀请何翀、曹国正、钱晓栋三位嘉宾，就这方面的问题展开对话。

何 翀  甘肃省工信委安全生产与管道设施保护处处长

曹国正  中石化北京石油分公司密云油库油库主任

钱晓栋  浙江省能源局工程师（博士）

本刊编辑部：全国开展输油气管道隐患排查整治活动以来，已消除各类隐患19207起，占总数的65%，取得了明显的成效，请问你如何判断当前管道保护的形势？

何翀：总体说，近几年特别是青岛“11•2” 油气输送管道特大事故以来，鲜血和生命擦亮了各级地方政府和油气管道企业的眼睛，加深了各有关方面对油气输送管道保护工作极端重要性的认识，重视程度有了实质性的提高。各级行政首长亲力亲为，下定决心抓油气管道保护工作；根据国务院的要求，各级都成立了油气输送管道安全隐患整改三年攻坚战领导小组，明确了工作责任；以清理占压为主的管道保护措施更加具体， 基本做到了存在问题、整改措施、责任单位、经费需求、完成时限“五落实”。重点地区和重点问题的督办力度进一步加大。积极的措施收到了积极成效。以甘肃为例，2013年底共发现占压570 处，到2014年末已经完成整改426处，占应清理数量的74%，剩余占压144处都制定了推动工作的措施，制定了应急预案。尤其是国务院制定的三年攻坚计划，表明了中央集中力量抓油气管道保护的决心，吹响了油气管道安全隐患整改工作的冲锋号，为今后的工作提供了政治的、经济的、法律的保障。可以说2014年的工作力度和成绩都是空前的。但是也要看到，今后三年的任务并不轻松。因为剩余的占压都是难啃的硬骨头，情况复杂，矛盾很多，不容乐观。

曹国正：输油气管道安全保护工作面临的形势依然十分严峻。一是受国际、国内整体环境影响，输油气管道成为恐怖袭击目标,仅在2014年， 我所在的单位就先后收到恐怖分子袭击加油站、油库以及管道的预警，相关的安保人员、巡线人员精神紧绷，全面加强管道巡护和安全。二是输油气管道易成为打孔盗油违法犯罪分子侵害的目标。犯罪分子受利益驱使，觊觎管道，实施盗窃，更有甚者在管道建设之初就在管线上加装盗油阀门，在后期运行时进行盗油作业，给管线运行造成安全隐患。尤其是成品油管道，因为对管道内油品的贪婪，不管不顾，打孔盗油，严重危及管道和周边环境安全。三是危及管道安全的问题突出，尤其是在管道运行红线范围内还存在违章占压、野蛮作业等隐患，更有大型工程作业中出现的偶然事件造成管道破坏。如2013年12月2日,沪昆客专第七标段(平坝县马场境内)施工塔吊发生倒塌,造成中石化西南成品油输油管道破损,汽油泄漏。四是企业的管道作业存在人为操作失误，造成安全生产事故。五是城市管道管理缺乏现代化的信息智能管理方式，管道建设本身埋藏在地下，随着城乡建设的快速发展，新的建设项目稍有不慎，就可能发生安全事故。

钱晓栋：在青岛和台湾高雄等重大管道事故的警醒下， 浙江省开展了以输油气管道安全为重点的“六打六治”打非治违专项行动，也将输油气管道安全保护工作提到了前所未有的高度。领导重视，责任落实，召开专题会议，落实责任部门，明确工作分工，研究部署“打非治违”专项行动，领导带队，亲临现场，督查油气管道重大隐患整治情况。全面联动，合力推进，强化省、市、县部门联动，充分发挥发改部门统筹协调，公安部门执法打击，安监部门综合监管职能，协同参与的长输油气管道隐患整治工作；强化政企联动，督促管道企业履行主体责任，加快隐患整治进度。按照“突出重点、分类推进”的原则，重点整治省、市安委会挂牌督办重大隐患，研究探索隐患整治工作机制，“一点一案”有序推进。截至2014年底，浙江省已建石油天然气管道3125公里，列入2014年输油气管道治理隐患239处，整治完成207处，完成率达86.6%，其中省级督办隐患22处，完成19处，隐患整治力度空前，成绩也十分突出。同时在管道立法工作上,浙江省在2014年颁布了全国第一部省级管道保护条例——《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，出台了与之配套的《监督检查规定》。今后管道保护工作要在保持当前良好势头的情况下，加大培训宣传，依法开展隐患整治，合力根除重大隐患,减少新增隐患。

本刊编辑部：在当前众多隐患背后，存在一些深层次问题和矛盾，如果不解决，将影响整治效果，你认为最突出的有哪些？

曹国正：一是管道建设本身存在的问题。管道建设之初的用地属于临时性用地，用地补偿也是临时性的，而建设完成后，《管道保护法》对管道附近的土地使用提出了要求，这对沿线土地权属人来说本身就有“吃亏”的结果，造成其对管道保护配合工作就有一定的抵触情绪，对管道保护形成负面影响。

二是各级政府积极性不高。管道保护在一部分领导看来属于“出力不捞好”的份外工作，虽说安全很重要，但终究没有醒目的GDP更受欢迎，而且管道安全风险较大，出了问题要受处罚，影响自己后续发展。

三是历史问题解决不易。因为清理违章占压问题关系到当事人的直接利益，而且近些年来群众的法律意识日渐增强，物权法、安全生产法、管道保护法等法律也开始深入人心，维权意识普遍提高，以往简单的手段难以见效。还有一些工作人员，有法不依，失职渎职，把本应做好的本职工作当作向管道企业讨价还价的砝码，形成各方都想解决而无法解决的被动局面。

何翀：油气管道保护深层次问题和矛盾，主要表现在油气管道占压清理方面。

一是源头治理不足。管道建设规划由国家发改委会同有关部门直接制定，地方尤其是县区一级政府部门参与度低，加之管道企业没有及时报备管道竣工验收图，有关部门不知情，造成工、农、林、商项目反复占压。

二是建管分离的后遗症。由于管道企业投资、建设、管理自成体系，相互沟通不够，建设方为了尽快完成任务，有时采取不够规范的建设方式，尤其是与管道上方土地的所有者、使用者缺乏有效沟通和政策宣传，管道建设竣工之时往往就是形成管道占压的开始。

三是管道建设和城乡发展矛盾突出。由于管道建设规划和城乡发展规划脱节，管道建设对城市经济发展预见不足，管道建设成不久就被快速发展的城市和工业园区包围，管线被迫搬迁。

四是管道保护和地方群众存在利益冲突。管道保护法规定了管道与周边建筑物的安全距离，限制对土地的开发利用，加之管道建设属临时用地， 造成管道地下通过权与土地所有权人、使用权人利益相冲突。农民在自家承包地里修建大棚、种树、修建小型设施本属正当权益，但因下面有管道通过，违反了管道保护法的相关规定。土地使用权成了有限使用权。

五是管道运行对农作物产量的影响。由于管道加热、加压和高速运行产生的热量，造成管道经过的上方土壤温度变高，水分蒸发加快，农作物孕育期提前，使农作物不同程度出现出苗差、死苗、发黄和减产等现象。

六是企业协调处置效率有待提高。清理违章占压往往涉及对当事人补偿，但管道企业决策报批程序多，等批复下来，对方又要求涨价，造成原来的清理协调方案失效，增大了清理成本，行政成本也相应升高。

钱晓栋：主要有以下几方面的问题：一是管道保护监管体制初步建立，执法形式有待创新，执法力量有待加强。随着《浙江省石油天然气管道和保护条例》以及配套《监督检查规定》的出台，我省管道保护监管体制初步建立，明确了管道保护的部门分工和执法程序，增加了乡镇政府（街道办事处）和村级组织管道保护工作职责，但作为管道保护主管部门执法力量薄弱的问题仍然突出，目前除公安机关外，其余包括发改在内的管道保护部门既无专业执法队伍，又无人员、编制和经费，若保持现有人员编制，要依法开展管道保护工作，执法形式有待进一步创新，如浙江嘉兴等地已开展将管道保护纳入城市综合执法试点工作。

二是政企联动薄弱，企业主体责任有待提高。管道企业与管道沿线的镇政府（街道办事处）、村委会衔接不够，联系不紧，使得一方面地方政府对管线的实际情况掌握甚少，另一方面没有镇政府、村委会的协调推动，管道企业仅靠自身难以完成整治工作。同时企业主体责任意识有待进一步加强，一是少数管道企业日常巡线不到位，巡线质量有待提升，巡线员责任心不强，不能及时发现并上报安全隐患，不利于隐患点的及时解决；二是管道建设方与后期运维方衔接不够；三是少数管道企业管道保护主动意识还有待加强。

三是加强规划控制，进一步科学把控项目审批。随着地方经济和社会快速发展，原人烟稀少地区开始开发建设，居民小区、开发区厂房等建在管道附近，甚至圈占管道的情况增多，导致安全隐患的源头增加。要不断完善管道的专项规划，加强与城市道路交通组织、消防等专项规划设计的对接， 提高规划的深度和广度，为指导管道安全建设、运营提供更多的规划依据，同时要严格把关审批，优化项目管理程序。

四是提高管道保护宣传力度，加强群众安全意识。管道沿线村镇对违法建筑物存在侥幸心理、麻痹大意，管道沿线单位和群众对管道安全防护意识不强的情况还时有发生，亟需进一步做好管道保护宣传工作，加强管道保护法、条例的学习，强化管道事故危险性教育和安全知识宣传，提高各管道沿线单位和周边群众的管道保护意识，努力营造群众参与监督、社会广泛支持保护管道安全的良好社会氛围和外部环境。

五是加快建立管道保护应急救援机制。《管道保护法》仅规定了管道企业的应急救援责任，当前亟待建立政府领导下的社会应急响应和救援机制，我将该工作纳入《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，力促各地建立油气管道应急救援组织体系，明确相关部门工作职责，健全监测监控和预警预防机制等，提高输油气管道安全保护能力。

本刊编辑部：在管道隐患整治攻坚战中，你认为怎样才能将政府主导和企业主责有机结合形成工作合力。

钱晓栋：在管道保护中，政府主导和企业主责两者相辅相成，根据《管道保护法》和《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》要求，政府应承担管道建设和保护的相关监督管理工作，管道企业应承担管道的主体责任，政府和企业应根据各自的职能义务，工作优势，合理承担各自职责。政府要充分发挥自身监管及综合协调职能，督促管道企业解决安全隐患，综合协调，在管道企业和隐患业主间搭建桥梁，保障各方利益，促进隐患快速、合理消除。企业要充分发挥自身主体责任意识和技术力量，管道作为企业财产的一部分，要由内而外做好管道保护工作，一方面确保管道本质质量，另一方面做好管线巡护，防治外部隐患产生。此外，在当前管道保护工作中，政府和企业还需加强配合做好以下三方面工作:一是做好管道保护宣贯工作，加强人员培训，提高沿线各级政府、企业、群众的管道保护意识，理解和支持管道保护工作；二是做好管道路由规划报备工作，管道企业要及时向地方政府各级规划部门、土地管理部门送达管道走向图及相关资料，确保日后城市规划设计时避让管道。三是发挥企业科研技术优势，协同政府积极探索建立企地联防、联治、联建的长效保护机制，为管道安全运行创造良好的环境。

曹国正：一是各级政府充分发挥职能作用， 由政府部门搭建促进管道保护与管理的平台，管道权属单位都在这个平台详细报备管道信息，在管道经过的区域内所有的施工和建设工程都要经过管道保护系统的比对，防止因盲目施工而影响管道安全。比如北京市通州区政府就建立了覆盖辖区的所有管道网络系统，该系统可以对辖区管道外部情况进行有效监视，从而规避了各类危及管道安全的事故，保证了施工和管道运行安全。

二是政府主导建立具有可操作性的企地联动预案，并定期进行演练，确保紧急情况下各方能够正确应对。目前企业都有自己的应急预案，但在区域内相互间是没有联系的、独立的，这需要在政府主导下形成联动预案，从而提高突发事故应急能力。

三是充分发挥各级联席会议的作用，有效推动管道安全工作的具体实施。针对管道占压以及安全距离不足等问题，通过联席会议加强地方政府职能部门协调。清理违章占压涉及多方利益，单靠企业自身力量难以解决，需要政府一手托两家，按照占压物产生责任的不同，合理划分和界定去除占压物费用的承担比例，妥善解决各种危及管道安全的占压物。

四是管道企业应加强内部管理。提高巡线队伍的政治和业务素质，采用人防、物防、技防、信息防等措施，减少和杜绝新的违章占压，确保不再出现新的危害管道安全的问题。

何翀：根据法律法规要求，油气管道安全保护的主体责任在管道企业，地方政府主要是履行属地监管责任。但是在当前清理管道占压中，面临很多矛盾，情况复杂，在谈判理赔方案时，管道企业往往处于劣势地位。在这方面，仅仅靠管道企业的主体责任是不够的，地方政府必须发挥主导作用， 勇于承担协调地方利益的任务。所以笔者以为，在油气管道保护方面，必须把地方主导和企业主责有机结合起来，充分发挥地方政府和管道企业两个积极性。具体分工是，在管道内部安全方面，企业要承担主要责任，地方政府主要是监督管理；在清理占压方面，协调地方关系和理赔谈判，主要由县区一级地方政府承担，管道企业主要是承担清理占压技术方案制定和理赔资金支持。可谓地企同心，其力断金。只要地方政府和企业齐心协力，油气管道保护工作三年攻坚任务定会如期完成，如果力度再大一些，提前完成任务也是不难的。但是，近来一些管道企业遇到重大问题往往把责任推给地方，等待地方政府去组织占压清理。这种倾向应当引起重视。◢

《管道保护》2015年第2期（总21期）